落实“双随机”抽查重在完善机制

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　　2015年7月，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求各地区、各部门建立“双随机”抽查（随机抽取检查对象，随机抽取检查人员）机制，严格限制监管部门自由裁量权。
　　上海市工商局贯彻落实上述通知精神，第一时间出台了《上海市工商行政管理局综合监管随机抽查试行办法》，全面落实对辖区企业实行“双随机”抽查的综合监管制度。经过半年多实践,从整体情况看，企业反映较好，社会效应凸显。与此同时，实施过程中出现的一些具体问题迫切需要进一步完善机制。

上海市青浦区开展“双随机”抽查的具体实践
　　结合青浦区经济社会发展和市场监管实际情况，上海市青浦区市场监管局按照《上海市工商行政管理局综合监管随机抽查试行办法》的要求，制定了以下具体实施方案：
　　坚持客观公正原则。对需要确定的检查对象，完全实行“不可预知”的随机抽取方法。具体做法是：由区局根据市场主体注册号随机摇号，从登记数据库提取并确定检查名单。每次检查的抽查比例，根据综合监管随机抽查工作方案明确的监督检查对象、市场主体类型、所属行业、地理区域等特定条件具体确定。
　　坚持统一公开原则。在选择执法检查人员时，也实行“不可预知”的随机选派方法。具体做法是：由市工商局把检查对象抽取名单统一下达至区市场监管局，区局从事先建立的执法检查人员名录库或区局范围内随机抽取执法人员，或在所辖基层市场监管所范围内随机抽取，或在单一基层所开展随机抽取，或在几个基层所之间开展交叉随机抽取，并实现与被抽查市场主体的对应匹配。与此同时，综合监管随机抽查工作方案自批准之日起5个工作日内，随机确定的市场主体名单自随机摇号确定之日起5个工作日内，通过上海市企业信用信息公示系统向社会公示。基层市场监管所落实目标任务，并根据监督抽查情况，对违法违规经营者依法作出处理，逐户出具市场主体的抽查检查意见。对于随机抽查结果，自检查结束之日起20个工作日内通过上海市企业信用信息公示系统向社会公示。

“双随机”抽查的实施效果
　　实施“双随机”抽查是转变市场监管方式、提高市场监管效能的创新举措，与原先属地网格化巡查机制相比，显现出巨大的制度优势。
　　被社会诟病的随意性与选择性执法现象大大减少。随机选择检查对象过程采用的是“等概率”的统计学方法，在这种情况下，所有企业被抽查的机会均等，保证了检查对象的公平、公正。而正是这种非人为的均等可能性的存在，保证了监管对象的选择无任何倾向性。企业时刻感到监督抽查犹如一把“达摩克利斯之剑”悬挂在自己的头上，而不敢靠运气逃避自己的责任，由此达到了监管抽查“全覆盖”的目标与要求。
　　执法队伍纪律更加严明，执法权威进一步树立。随机选择检查人员较好地防止了“任性监管”，避免了“人情监管”。“双随机”抽查打破了过去属地监管模式，检查人员与检查对象的监管关系仅发生在一次监督抽查工作中，有效防止了属地监管人员“看谁不顺眼”就去检查的“任性”检查情况的发生；“双随机”抽查因随机抽取的检查人员与检查对象间较少发生交集，有效规避了属地监管人员长期盯着一个领域、一个单位，由此可能出现的执法人员与违法经营者形成“猫鼠共谋”关系的问题；抽查人员来自系统内不同的基层所，营造了相互监督、相互学习的工作环境，有效避免了“说情风”及失职渎职行为。

“双随机”抽查面临的实际问题
　　目前，“双随机”抽查机制尚缺乏统一的顶层设计支撑，检查内容的综合性不强。以青浦区市场监管局为例，自去年6月成立以来，承接了原工商、质监、食药监和物价检查4个部门的职能，既要承担对辖区企业的商标违法、广告违法和不正当竞争等违法经营行为的监管职能，又要承担对企业年报、行政处罚等自主公示信息的监管职责，还要承担对企业生产经营的一般产品、食品药品和化妆品，特种设备安全以及物价的监管职责，如果设定随机抽查具体内容时仅涉及单一监管职能，很容易产生对某一企业多次抽查的情况。而目前在该局上级业务指导部门中，仅有上海市工商局出台了《上海市工商行政管理局综合监管随机抽查试行办法》，对随机抽查的实施主体，随机抽取的被检查对象的比例，检查人员的抽取基数，检查结果公示期限、方式及载体作出了明确规定，其他如市食药监局、市质监局和市物价局还未出台相应的适用随机抽查机制的具体操作规范。此外，区内其他监管部门也相应承担对企业的监管职责，如果各部门仅仅考虑本部门的职责，同样会导致对同一企业多次检查的情况，这将对企业日常生产经营产生不利影响。这些问题都迫切需要在顶层制度设计上统筹考虑。
　　实施“双随机”抽查，基层监管人员履职风险加大，事后救济措施不明确。目前，按照《上海市工商行政管理局综合监管随机抽查试行办法》的要求，上海市区级市场监管部门的行政处罚、信息抽查等工作，均要通过上海市企业信用信息公示平台向社会公示。这对于基层干部而言，无疑意味着要承担更大的履职风险。仅从企业公示信息抽查看，比如对于即时信息、年报信息的抽查，只要资料核查仔细，口径统一，证据完整，履职风险相对较小。但随着未来“双随机”抽查向综合执法领域铺开，履职风险也将加大。比如，有企业因食品或者质量方面的问题被曝光，或者被“职业打假人”举报，反映企业违法经营问题，但对照信息公示系统上的抽查记录，却无异常，这无疑给参与抽查的监管人员带来不小的履职风险。此外，“双随机”抽查的全过程在作出具体检查结论后就结束了，后续监管仍然由属地执法人员落实，因具体人员发生了变化，也会造成一定的履职风险。
　　“双随机”抽查机制下监管人员履职能力及配套信息化操作系统整合性和匹配性不足。由于“双随机”抽查是一项全新的监管机制，相应的顶层制度设计、操作规范和标准不健全，监管人员对于如何执行抽查任务以及执行抽查任务应依据的具体标准不完全清楚，这就出现了落实“双随机”抽查执行能力不足的问题。此外，现有的综合监管系统和企业信用信息公示系统尚未完全互联互通，抽查过程中需要进行的很多比对工作需要依靠人工检索完成，系统切换缺乏便捷性。此外，企业信用信息公示系统稳定性欠缺、相关数据查询和统计分析等功能有待进一步完善，这些问题在一定程度上影响了“双随机”抽查的效能。

完善“双随机”抽查机制的建议
　　加快顶层制度设计。国务院办公厅发布的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，明确了“双随机”抽查的操作原则和执行标准。建议上海市政府结合自身经济社会发展和区域监管状况制定相应的实施方案，对随机抽查的实施主体，随机抽取的被检查对象的比例，检查人员的抽取基数，检查结果公布期限、方式及载体作出明确规定，市级工商、质监、食药监和物价等部门据此制定本部门具体指引。与此同时，市、区两级政府应加强指导和协调，防止各部门因部门利益、职能侧重等不同导致各自制定的操作规范有相互矛盾之处。
　　明确责任认定标准。建议国家工商总局尽快制定实施“双随机”抽查的配套履职规范和检查过错责任追究办法，明确覆盖“双随机”抽查各环节的履职责任以及失职、渎职认定标准。既严格执行过错责任追究，又避免“一刀切”，切实为基层监管人员提升监管效能、降低履职风险提供法律依据。
　　强化监管人员培训。加强对基层市场监管人员的业务培训，促使基层市场监管人员尽快掌握最新、最全的抽查业务技能和法律法规知识，转变监管理念，依法完成职责范围内的监督抽查任务。同时，要加强对涉及抽查工作的信息化平台的升级改造工作，整合目前已有的登记系统、综合监管系统和企业信用信息公示系统，加快完善相关模块的对接，为基层市场监管人员提供实用性更强、可操作性更强的便捷工具，确保“双随机”抽查这一新型监管机制在基层落地生根，发挥更大的作用。

□上海市青浦区市场监督管理局　陈 宇 朱明亚 朱讴霞