建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制研究（一）

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　　随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化和依法治国战略的全面推进，改革行政执法和监管体制，加强依法行政，推动政府职能转变，更好地发挥政府的职能作用，成为当前一项重要课题。其中，如何加强跨部门跨区域执法协作，有效解决行政执法权限冲突和监管执法碎片化等突出问题，实现行政执法效能提升，是这一研究领域的重要内容之一。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）提出要规范和完善监管执法协作配合机制，建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制，开启了加强跨部门跨区域执法协作的新篇章。本文作者从理论基础与实证分析两个层面，剖析跨部门跨区域执法协作问题，并借鉴美国、日本等发达国家在执法协作领域的经验，提出建立健全我国跨部门跨区域行政执法协作机制的对策建议。

一、建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制具有十分重要的现实意义
　　跨部门跨区域执法协作是指为实现共同的执法监管目标，具有相关职能的不同行政执法部门通过行政协议或者制度规定组织起来，形成横向、纵向或纵横交错的协作关系，相互配合共同行动，整合行政执法资源的一种工作机制。
　　（一）跨部门跨区域执法协作是建立现代政府治理模式的发展趋势
　　上世纪90年代中后期，英国工党率先进行了第二轮的西方国家政府改革运动，重点是从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。此后，加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的政府改革探索。整体政府已成为当代西方国家政府改革的新趋向。
　　整体政府改革继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现政府提供公共服务的高效性，同时提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等的价值。但整体政府改革在实践中有自身存在的缺陷，如上级政府部门和下级政府部门间不能完全信任；领导职权过大；加剧了政府的碎片化；合作部门的责任分配不清等。
　　为弥补整体政府改革缺陷，更进一步、更高层次的跨部门合作理论应运而生，包括政策制定中的合作，也包括项目管理中的合作；包括服务提供中的合作，也包括面向个体的合作。目前，美国、英国、澳大利亚等西方发达国家在跨部门合作实践中，已经取得了一定的成效和经验。不难发现，整合与协作正在成为各国政府改革新的主题，跨部门跨区域协作是健全和完善政府治理模式的发展趋势。
　　（二）跨部门跨区域执法协作是深化市场经济改革的客观要求
　　党的十八届三中全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点。市场经济条件下，资金、技术、劳动力等各类市场资源按照价格规律自由流动，跨部门跨区域的市场活动越来越频繁，形式也多种多样。总部经济快速发展、产业链整合、劳动密集型企业从沿海地区向内地迁移等，均涉及多个部门不同区域。即使在同一企业内部，市场活动也需要多个部门的配合协作。从市场监管执法的角度看，对跨部门跨区域的市场活动，仅依靠传统的单一政府部门，往往难以发现和遏制市场违法行为的发生。
　　互联网的兴起以及新技术的发展，对传统的单一部门监管执法提出更多的挑战。在互联网特别是移动互联网上进行市场交易活动，经营者住所地、经营地、侵权行为发生地、损害结果发生地与线上市场交易活动存在很大的不同，监管执法的管辖权存在交叉重叠和执法冲突的问题。
　　2014年3月开始实施的《网络交易管理办法》主要规范网络商品交易及有关服务行为，以及保护网络经营中的消费者和经营者的合法权益。《网络交易管理办法》第四十一条专门规定了通过第三方交易平台开展经营活动的管辖权，提出由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖，如果第三方交易平台经营者住所所在地工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的，可以移交给违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。这在执法实践中却存在不少问题，一方面，各地工商机关收到消费者投诉举报后，将举报违法行为的部分移送给第三方平台经营者住所地工商部门，而将消费调解部分留下自行处理，消费者也不得不接受分别来自违法行为人住所地和第三方平台经营者住所地工商部门的处理情况告知；另一方面，由于依托第三方平台的经营者众多而且分散，第三方平台经营者住所地的工商部门没有足够的精力和能力进行监管。以全国最大的第三方平台淘宝网所在地杭州市为例，据报道2014年杭州市市场监管局和杭州市消保委共受理投诉举报6.4万余件，其中网购投诉超过六成。
　　目前，国家工商总局已经着手研究解决这一问题，委托北京市工商局研究第三方网络商品交易平台监管方法与策略，实现对电商的跨部门跨区域监管执法。
　　（三）跨部门跨区域执法协作是降低执法成本提高行政效能的必然选择
　　在传统行政体制下，大部分行政部门有独立执行的法律、法规和规章，有各自不同的考核标准，各部门在各自的职能范围内自成体系，部门之间缺乏协调合作。随着社会进步和市场经济的高速发展，公共性事务更加广泛、复杂，跨界的市场活动层出不穷，单一行政部门无法独立解决这些问题，如果不能有效建立健全跨部门合作机制，必然增加执法成本，浪费行政资源，损害政府公信力。
　　对校外托管机构的监管执法，就是典型的对跨界活动监管执法。据不完全统计，厦门市有各类托管班约900家，从业人员近3000人，涉及学生约2.5万人，大部分开设在学校周边的居民楼中，无法满足现行法律、法规对消防、环保、餐饮、公共卫生的标准和要求，无法办理相关许可证，存在一定的消防和食品卫生隐患。托管班主要活动包括餐饮、午休（或住宿）、接送、教育辅导等，分别属于教育、食药监、公安、消防、民政、卫生、交通运输等政府部门和街镇村居的监管范围。如果各部门以各自执行的法律、法规分口、独立地监管，90%以上的托管班会被取缔，可能引发新的社会问题。由此可见，对托管班等跨界经营的市场活动，单一行政部门在自身体系内无法解决，普通的联合执法、一个部门牵头其他部门配合等传统做法成效不明显，必须通过完善的跨部门协作机制从整体上解决问题。
　　另一个通过跨部门合作较好提高行政效率的例子是并联审批、“三证合一、一照一码”登记制度改革。特别是去年10月1日在全国开始实行的“三证合一、一照一码”登记制度改革，将营业执照、组织机构代码证和税务登记证三个证、照合并为一份加载“统一社会信用代码”的营业执照，企业不需重新申请税务登记证和组织机构代码证，实行一口受理、一照一码、信息共享，大大简化审批环节，缩短了审批时限，减少了企业办事时间，进一步为市场主体准入提供了便利，降低了市场准入的社会成本，提高行政效能。
　　并不是所有的部门合作都能产生“1+1>2”的效果，传统行政管理体制下，对涉及多个部门和领域的事务，常常形成由一个部门牵头其他部门配合的联合执法的合作机制，看似形成合力，实际上由于执行跨界公共事务带有团队生产特性，容易产生机会主义，牵头部门即使付出更多的努力，并取得较好的成效，但由此带来的收益却很容易被其他部门“搭便车”。相反，如果执法效果不够好或出现问题需要追究执法责任时，由牵头部门承担主要责任。这种机制有助于确定责任承担者，而不利于有效地解决跨部门跨区域的公共事务问题。只有建立健全有效的跨部门跨区域执法协作机制，调动各部门协作配合的积极性、主动性，才能够提高行政效能，有效地解决跨部门跨区域的公共事务问题。
　　（四）跨部门跨区域执法协作是解决执法权限冲突的重要途径
　　执法权限冲突是指两个或两个以上的行政执法主体在行使行政执法权时，对特定的公共问题都认为自己有或没有管辖权，从而产生分歧、争执和对抗。行政执法权限冲突是客观存在的，只要存在政府职能分工，就必然有执法权限的边界，就会产生权限交叉、权限重叠和权限真空等执法权限冲突的问题。
　　执法权限冲突主要表现在三个方面。一是法律规范冲突。法律规范本身带有滞后性，执法部门对法律规范的理解也具有时代的局限性。同时，我国行政执法领域中以部门立法为主，法律、法规和规章之间存在冲突与矛盾。二是部门权限配置冲突。我国行政部门的执法权限是以公共事务的类别作为划分标准的，执法权限配置上条块分割、自成体系，互不隶属。跨界公共事务的日益增多，很多难以明确归属。三是权力结构的碎片化。政府的社会管理职能通过部门职责分工，分散至平行设置的各个政府部门，各部门拥有各自的执法权限，碎片化的权力结构使得政策制定过程中出现大量的讨价还价和政策协调。

□福建省厦门市市场监管局