确定管辖权应把握5个重点

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　　在确定本机关是否具有管辖权的同时确定有权机关，是高效做好案件移送工作的重要一环。关于行政处罚管辖权，《行政处罚法》只在第二十条作出了“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的原则性规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》根据法理和实际情况制定了全面、详细的管辖规定，分为管辖的原则规定和特别规定两个方面。具体而言，准确确定管辖权，应重点把握5个方面的内容。

一、违法行为发生地的地域管辖原则
　　在《行政处罚法》施行之前，我国对行政处罚管辖权没有统一规定，相关规定散见于国务院各部、委员会和具有行政管理职能的直属机构的规章。工商机关关于行政处罚管辖权的规定，在《行政处罚法》施行前后有所变化。
　　1993年12月24日，国家工商局以第18号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》，其中第四条规定：“对违法行为的查处，由违法行为地或者违法行为人所在地的工商行政管理机关管辖。”这时确定的有权管辖机关既包括违法行为地（即违法行为发生地），也包括违法行为人所在地。《行政处罚法》自1996年10月1日起施行，其中第二十条明确规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。自此，对行政处罚管辖权有了统一规定，即由违法行为发生地的行政机关管辖。
　　1996年10月17日国家工商局以第58号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，其中第四条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这与《行政处罚法》第二十条规定相一致。2007年9月4日国家工商总局以第28号令公布《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，管辖权规定未作修改。
　　当然，以违法行为发生地作为行政处罚地域管辖的一般原则，并不排除在法律、行政法规另有规定的情况下，由违法行为人所在地的机关管辖。例如，《特殊标志管理条例》第十五条规定：“特殊标志所有人或者使用人有下列行为之一的，由其所在地或者行为发生地县级以上人民政府工商行政管理部门责令改正，可以处5万元以下的罚款……”该项规定采用的是违法行为人所在地和违法行为发生地相结合的管辖规则。在查办这类案件时，除违法行为发生地工商机关有管辖权外，违法行为人所在地的工商机关也可以行使管辖权。

二、工商机关行政处罚中的级别管辖
　　《行政处罚法》没有规定行政处罚的级别管辖。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》结合多年的工商行政管理执法实践，分三个层次对县（区）、市（地、州）工商机关，省级工商机关和国家工商总局的行政处罚管辖权进行了原则规定，并以此作为地域管辖原则的重要补充。这样做既不违反法定的地域管辖原则，也符合行政执法的实际需要。
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条明确规定：“县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。国家工商行政管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂案件。”根据该条规定，县（区）工商机关有权管辖本辖区内发生的案件，市（地、州）工商机关对所辖县（区）发生的所有案件，与县（区）工商机关一样具有管辖权。这表明，虽然县（区）工商机关与市（地、州）工商机关存在级别之差，但考虑它们同处于行政执法的一线，是市场监管和实施行政处罚的主力，且所查办的违法案件的性质和复杂程度大多相近，所以在它们之间没有规定级别管辖。当然，这并不排除地市级工商机关作为县级工商机关的上级机关，依职权对管辖范围作进一步划分。需要注意的是，省级工商机关并不是对全省（自治区、直辖市）辖区内的所有案件都具有管辖权，只能管辖本省（自治区、直辖市）辖区内发生的重大、复杂案件。重大、复杂案件，一般是指在本辖区有较大社会影响的案件，或者是在本辖区跨数个县、市，需要省级工商机关查办的案件，或者是涉案金额较大的案件。在具体操作中，省级工商机关有当然的考量权和决定权。
　　现行法律中也有级别管辖的规定。《反垄断法》第十条规定，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。根据该条规定，市级及以下工商机关无权查办反垄断案件。
　　《反不正当竞争法》第二十三条规定，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款。根据该条规定，查办公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争案件，管辖权在省级和市级工商机关，县级工商机关没有管辖权。

三、工商机关行政处罚管辖的特别规定
　　（一）广告违法案件的管辖《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条规定，对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。
　　确定广告违法案件由广告发布者所在地工商机关管辖，是地域管辖原则（违法行为发生地管辖）在广告违法行为行政处罚中的具体应用，有效解决了地域管辖原则在广告违法行为行政处罚中存在的交叉和混乱问题，提高了查办广告违法案件的效率。
　　（二）网络商品交易违法案件的管辖
　　《网络交易管理办法》第四十一条规定，网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的，可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。
　　根据该条规定，对于通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商机关管辖，异地违法行为人所在地工商机关只有在第三方交易平台经营者住所所在地工商机关移交的前提下，才有权处理违法行为人的违法行为。

四、工商机关行政处罚管辖的其他规定
　　（一）共同管辖的解决规则——谁先立案谁查处
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第九条规定，对当事人的同一违法行为，两个以上工商行政管理机关都有管辖权的，由最先立案的工商行政管理机关管辖。
　　根据该条规定，如果两个以上工商机关都有管辖权，只能由最先立案的工商机关管辖，最先立案的工商机关不能向其他有管辖权工商机关移送。
　　（二）管辖争议的解决规则——指定管辖
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十条规定，两个以上工商行政管理机关因管辖权发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖。
　　指定管辖的原则和法律基础是上下级行政关系。指定管辖权实质上是行政管理权在管辖制度中的具体体现。因此，指定管辖强调的一是“共同”，二是“上一级”。
　　（三）管辖权的转移
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十二条规定，上级工商行政管理机关认为必要时可以直接查处下级工商行政管理机关管辖的案件，也可以将自己管辖的案件移交下级工商行政管理机关管辖。法律、行政法规明确规定案件应当由上级工商行政管理机关管辖的，上级工商行政管理机关不得将案件移交下级工商行政管理机关管辖。下级工商行政管理机关认为应当由其管辖的案件属重大、疑难案件，或者由于特殊原因，难以办理的，可以报请上一级工商行政管理机关确定管辖。
　　（四）移送管辖
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条规定，工商行政管理机关发现所查办的案件不属于自己管辖时，应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的，应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖，不得再自行移送。该条是关于行政处罚案件内部移送管辖的规定。
　　《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关。该条是关于行政处罚案件外部移送管辖的规定，具体包括向其他行政机关移送和向司法机关移送。

五、行政处罚管辖与消费者投诉管辖的不同
　　需要注意的是，行政处罚管辖权与消费者投诉管辖权有明显不同。
　　《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条规定，消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县（市）、区工商行政管理部门管辖。消费者因网络交易发生消费者权益争议的，可以向经营者所在地工商行政管理部门投诉，也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部门投诉。根据该条规定，对消费者投诉，除经营行为发生地工商机关具有管辖权外，经营者所在地工商机关也具有管辖权。同样，对网络商品交易投诉，除第三方交易平台所在地工商机关具有管辖权外，经营者所在地工商机关也具有管辖权。各级工商机关在受理消费者投诉工作中一定要注意切勿把消费者投诉管辖权与行政处罚管辖权混为一谈。
　　此外，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十条的规定，工商行政管理部门及其派出机构发现消费者投诉不属于工商行政管理部门职责范围内的，应当及时告知消费者向有关行政管理部门投诉。因此，工商部门在发现消费者投诉不属于工商行政管理部门管辖后，没有移送的责任，但有告知消费者向有关行政管理部门投诉的法定义务。
　　根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第九条第三款的规定，两地以上工商行政管理部门因管辖权发生异议的，报请其共同的上一级工商行政管理部门指定管辖。由此可见，工商部门之间发生管辖权争议，只能报请共同上一级机关指定管辖，不能自行移送。也就是说，在办理消费者投诉过程中不存在移送的情形。
　　基层工商机关面对大量的投诉举报，如果不能及时准确地确定本机关是否具有管辖权，就不能及时准确作出是否立案的决定，立案后也不能及时准确作出是否移送的决定。一旦在是否立案、是否移送上犹豫不决或作出错误决定，就会延误投诉举报事项处理进程，工商机关及执法人员很有可能被投诉举报或引发行政复议和行政诉讼。因此，基层工商机关一定要熟练掌握管辖权的相关规定，这是妥善应对投诉举报事项、防范工作风险的重要保障。

□河北省承德市市场监管局 梁仕成