关于完善和创新基层食品安全监管模式的思考

　　基层食品安全监管面临的主要困难
　　监管人员不足。江苏省苏州市高新区改革行政执法体制后，新成立的市场监管局整合了餐饮服务、食品生产、食品流通和食用农产品等环节的食品安全监管工作，监管力量与主体数量严重不对等问题，可能出现基层监管疲于应付的情况。
　　监管人员业务不熟练。原工商部门的监管人员对餐饮、生产、食用农产品等环节的监管业务不熟练，原餐饮环节的监管人员对流通环节和生产环节的监管业务不熟练，原生产环节的监管人员对流通环节和餐饮环节的监管业务不熟练。从掌握理论到付诸实践需要相当长时间，而实际监管工作不可能停滞，快速而有效提高监管人员业务水平迫在眉睫。
　　食品安全监管信息系统不统一。食品安全监管信息系统是当前基层分局开展食品安全监管的主要载体。应用食品安全监管信息系统，能够对食品许可、食品日常监管、食品抽检、专项检查、食品主体底数等情况进行管理，做到食品安全监管底数清楚，监管留痕，责任明确。监管人员也能够应用信息系统进行自我管理。当前，食品流通、食品生产领域有各自的信息监管系统，餐饮服务的信息监管系统也在开发建设中。信息系统的不统一，势必带来一系列问题：一是加大了基层分局监管人员利用信息平台进行监管的难度；二是监管底数混乱，监管对象的信息分布在不同的软件系统中，统计底数时需要人工操作，容易出错；三是部署工作任务、制定工作计划时必须分开操作，人为割裂了食品安全监管工作。
　　食品安全监管工作本身的复杂性。一是食品安全监管法律体系复杂，《食品安全法》需要基层监管人员在短时间内尽快熟悉；食品安全监管方面的法规、规章很多；食品安全标准更是专业、庞杂。二是食品安全监管中出现的新问题层出不穷，很多问题的解决面临困难。三是食品安全监管盲点仍然存在。四是有效监管手段不多，监管理念有待更新。五是食品安全监管追责力度大、罚责严，基层执法风险防范机制相对缺乏。

基层开展食品安全监管的主要优势
　　积累了网格化监管经验。基层分局长期采用网格化监管模式开展食品安全监管工作，对如何高效、顺畅地推进食品安全监管工作积累了丰富经验。具体表现在，从上到下部署和推进食品安全监管任务顺畅有效；无论是日常检查，还是专项整治，从任务的产生到落实到基层到最终完成任务基本没有阻碍；辖区干部对本辖区食品安全监管承担责任，这一点非常明确，促使基层干部普遍责任心较强。
　　食品案件查办等执法力量较为规范、专业。从近几年食品案件的查办情况看，从每年案件核审的情况看，各分局查办的食品案件总体上质量向好。
　　行政许可网络较为完善。以高新区市场监管局为例，该局除了食品科承担部分食品许可职责外，主要在各基层分局建立食品许可窗口，明确专门人员受理审核食品流通许可，同时也明确管区责任人为食品流通许可现场核查的责任人。总体上看，基层食品许可网络比较健全，这为下一步优化餐饮许可、食品生产许可工作奠定了较好基础。
　　监管人员有一定的食品安全监管经验。基层监管人员长期从事流通领域食品安全监管工作，比较熟悉相关法律法规，积累了一定经验。

主要建议
　　相对集中餐饮服务监管和食品生产监管。整合后，基层从事餐饮服务监管的人员平均每个分局可增加1人，从事食品生产监管的人员平均每个分局则不到1人。在这种情况下，把整合后新增加的人员编入现有网格，可能不利于带动整个分局的食品安全监管工作。笔者建议，网格监管和条线监管应紧密结合，确保每个管区都有专业干部对管区专项业务进行指导，平衡推进各项工作。
　　集中处置食品投诉举报，集中查办食品案件。食品类投诉举报多数涉及公众普遍关注的热点问题。关于食品类投诉举报，涉及执法程序的，原则性比较强；涉及实体的，定性又较为复杂，配备专人处置食品类投诉举报更为科学。食品案件的查办也是同样的道理，从历年流通环节食品案件查办情况看，配备专门的执法力量办理食品案件成效比较显著。
　　优化监管流程和监管程序。在体制改革过渡期内，基层分局面临的困扰是，不同环节的食品安全监管工作在许可、抽检、日常监管、教育培训、应急处置、案件查办等方面各自有不同的方法、程序，这对提高食品安全监管效能是很大的障碍，也不利于监管人员实际开展工作。为此，在尽快熟悉不同环节业务流程的基础上，及时整合食品安全监管各环节工作方法和流程，应是一段时间内食品安全监管工作的重点。
　　加强对基层的人力倾斜。建议从局机关调整部分人员充实到基层，巩固基层监管力量，保证机关对基层指导的畅通，以及在第一时间解决改革过程中基层可能出现的新问题，整合机关和基层力量，形成合力，提高效能。

□江苏省苏州市高新区（虎丘区）市场监督管理局 王建明 蒋 丹