行政处罚信息公示制度研究（上）

　　阅读提示
　　《企业信息公示暂行条例》的颁布实施，行政处罚信息公示制度的建立，是工商部门转变监管方式的一项重大变革，是加强事中事后监管、构建“一处违法，处处受限”共治格局的重要举措，同时也是促进执法公平、提升执法部门公信力的重要途径。本文作者基于四川省工商局指导和规范全省工商系统行政处罚信息公示工作的实践，分析行政处罚信息公示实际操作过程中遇到的问题，并提出相应对策，探索适合工商行政管理工作的行政处罚信息公示制度。

一、行政处罚信息公示制度的特点
　　1.公示效应由“不公示为常态，公示为例外”转变为“公示为常态，不公示为例外”
　　2009年全国工商行政管理执法办案系统建立，对执法案件的办理提出了网上同步运行的要求，建立了行政处罚信息公示的雏形。受到技术水平和执法人员思维禁锢等种种原因的影响，系统建立初期案件同步网上运行成效并不明显，网上公开运行大多以“个案运行为常态，全案运行为例外”。2014年以来，随着国务院三张清单制度的建立及各省强力推进行政权力公开，特别是全国信用信息公示系统的广泛运行，逐步实现了行政处罚信息以“以公示为常态，不公示为例外”。
　　2.行政处罚信息公示面临新挑战
　　一是信息公示法律制度的实用性挑战。平衡公开透明与行政执法的必要空间，实现当事人与公开主体间关系的良性循环，是信息公示法律制度需要解决的迫切问题。二是信息公示的保密性挑战。在国外，对政府政策建议或内部行政讨论相关信息的申请很少获得答复，原因就是信息公开义务与保密义务之间存在冲突。三是信息公示的数字化挑战。全国诚信体系建立的大数据标准对整个数据库信息、电子邮件以及软件的获取提出了更高的数字化要求。
　　3.行政处罚信息公示工作必须以长效机制为推动
　　以四川省工商局为例，2014年至今先后制定了《四川省工商行政管理行政处罚信息公示办法》《四川省工商行政管理行政处罚信息排查和公示工作方案》《关于组织开展行政处罚信息公示工作督查的通知》等一系列制度规范。同时，建立了四川省工商系统关于行政处罚案件信息公示的五项长效机制，即行政处罚案件信息公示内部分工审核机制、行政处罚案件信息公示线上线下同步录入机制、行政处罚案件信息公示台账备查机制、行政处罚案件信息公示督查监管机制、行政处罚案件信息公示业务学习培训机制。据了解，浙江、重庆、山东等地自推行行政处罚信息公示工作以来，不同程度地建立了巩固公示成果的长效性机制。实践证明，建立长效工作机制是促进行政处罚信息公示工作长远发展的根本。

二、行政处罚信息公示需要进一步研究的问题
　　（一）“书面告知处罚信息将向社会进行公示”的行为属性
　　《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第八条规定，在送达行政处罚决定书时，工商行政管理部门应当书面告知行政处罚当事人行政处罚信息将向社会进行公示。在该条规定中，未明确书面告知行为的属性，也未规定在告知的同时是否赋予当事人陈述、申辩和救济的权利。
　　探讨上述问题，需要对四个问题进行分析。
　　1.行政处罚决定书是否属于政府信息
　　《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第一条规定，为贯彻落实国务院《注册资本登记制度改革方案》，进一步转变市场监管方式，强化市场主体信用监管，促进社会共治，维护公平竞争的市场秩序，根据《行政处罚法》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》等法律法规及国务院有关规定,制定本规定。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
　　由此可见，工商部门作出的行政处罚决定书，是在履行行政执法和办案职能过程中制作的信息，不属于工商部门内部工作流程和事项范畴。因此，行政处罚决定书属于政府信息。
　　2.公示行政处罚决定书是否属于政府信息公开
　　行政处罚决定书的公示行为属于政府信息公开。《企业信息公示暂行条例》《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》和《2014年政府信息公开工作要点》的出台，为工商部门公示行政处罚决定书提供了充足的法律和政策依据。
　　3.公示行政处罚决定书是否属于具体行政行为
　　对这一问题，专家学者有不同观点。毛雷尔教授在《行政法学总论》一书中将作为公布违法事实活动的“公共警告”置于“事实行为”一章讨论,明确将其定性为行政事实行为。也有学者提出，应定性为行政处分。
　　笔者认为，对当事人而言，公示行政处罚决定书属于具体行政行为。一是行政处罚决定书的公示主体是工商行政管理部门。二是公示属于单方行为。行政处罚决定书的公示，由法规、规章直接规定，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，公示行为本身无须当事人同意。三是尽管公示的受众是不特定对象，但是公示的内容尤其是行政处罚决定书系针对特定对象作出。四是尽管公示行为从表象上看只是将针对特定对象作出的行政处罚内容进行公布，但随着社会法治意识和诚信意识的不断增强，这种公示行为会通过社会公众的评价和选择而对当事人产生利益影响。
　　4.行政处罚决定书的公示行为是否可以复议和诉讼
　　根据《政府信息公开条例》第二十三条第二款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。参照《行政处罚法》的规定，应当赋予当事人对公示行为进行复议或者提起诉讼的权利，并通过程序的设计将相应的救济权告知当事人。例如，农业部《农业案件信息公开办法》第十二条规定，公民、法人和其他组织认为农业行政主管部门在行政处罚案件信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　笔者认为，当事人无法要求工商行政管理部门不公示针对其作出的行政处罚决定书，而只能就所要公示行政处罚决定书中的“有关内容”申请行政复议或者提起诉讼。为避免重复复议和起诉，应当将可以享有行政处罚救济权的内容排除在公示救济权之外，限定“有关内容”的范围。在赋予当事人救济权的同时，应当同时赋予当事人陈述、申辩权，让当事人可以提出其对行政处罚决定书中有可能涉及商业秘密和个人隐私内容的判断意见。在公示“有关内容”可能会侵犯当事人商业秘密以及个人隐私的情况下，当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　（二）“行政处罚决定出现被改变情形”的信息录入主体
　　《企业信息公示暂行条例》第十七条规定：“工商行政管理部门应当严格履行行政处罚信息公示职责，按照‘谁办案、谁录入、谁负责’的原则建立健全行政处罚信息公示内部审核和管理制度。办案机构应当及时准确录入行政处罚信息。负责企业信用信息公示工作的机构应当加强行政处罚信息公示的日常管理和协调工作。”
　　根据该条规定，行政处罚信息录入的职责非常明确，即由办案机构负责录入。出现“行政处罚决定因行政复议、行政诉讼或者其他原因被变更、被撤销或者被确认违法等被改变”等情形，由哪个机构负责标注被改变行政处罚决定？《企业信息公示暂行条例》对此未明确规定。笔者认为，行政复议决定虽然由政府法制部门或者工商内部法制机构作出，但执行具体复议决定的机构仍为原具体行政行为作出的办案机构，因此，“行政处罚决定出现被改变情形”信息情况的录入机构为办案机构。
　　（三）统一行政处罚信息摘要六项内容的具体标准
　　《企业信息公示暂行条例》第四条规定，行政处罚信息摘要的内容包括：行政处罚决定书文号、行政处罚当事人基本情况、违法行为类型、行政处罚内容、作出行政处罚决定的行政机关名称和日期。该条规定未对上述六项内容的具体标准进行统一规范，容易引起摘要内容不一致。例如，有的工商部门认为摘要中的“行政处罚内容”指违法行为的具体结果，有的工商部门则认为仅指违法行为的处罚类型。再比如，摘要中的“违法行为类型”既可以指违法类型的大项，也可以指大项中的具体某一小项。
　　（四）规范行政处罚信息公示的保密审查程序
　　《企业信息公示暂行条例》第五条规定，工商行政管理部门应当依照《保守国家秘密法》及其他法律法规的有关规定，建立健全行政处罚信息保密审查机制。公示的行政处罚信息不得泄露国家秘密，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。按照该条规定，行政处罚决定书进行公示前要先进行保密审查。然而，该条规定未明确由哪个部门、在哪个环节进行审查。
　　（五）对行政处罚信息公示类别设置豁免公开
　　《企业信息公示暂行条例》按照政府信息公开基本原则，设定行政机关公开涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定这类信息时，应当进行区分处理，采用适当的技术处理方式来实现既公开了行政处罚信息又保护了个人隐私。现实情况的复杂性远非这三项列举事项所能概括，有必要进一步明确列举一些豁免公开的信息范围。笔者建议在制定法律时，借鉴外国或其他地区立法经验，重点明确列举“不属于信息公示范围的事项”，在立法上解决对豁免公开条件的设置。

□四川省工商局 吕 杰