内蒙古查处赤峰市盐业公司滥用市场支配地位案

　　案情简介
　　当事人：内蒙古自治区赤峰市盐业公司
　　办案机关：内蒙古自治区工商局
　　处罚时间：2016年8月16日
　　处罚结果：没收违法所得1940544元，并处罚款1047814元

　　2014年9月，内蒙古自治区工商局接到消费者投诉举报，称赤峰市盐业公司在腌制盐销售旺季停止向零售商批发传统腌制用500克装日晒盐，只供应新的腌制用800克装湖水晶盐。500克装日晒盐零售价为2元/袋（折算为4元/公斤），800克装湖水晶盐5.8元/袋（折算为7.25元/公斤），两种盐品标识上标注的生产厂家、生产原料、执行标准、营养成分均相同，以购买等量的两种盐品计算，消费者购买800克装湖水晶盐需多支出81.25%的费用，请求工商部门予以查处。内蒙古自治区工商局委托赤峰市工商局核查后将此情况上报国家工商总局，经总局授权，于2014年11月21日开始进行立案调查。
　　经查，内蒙古自治区工商局认定以下四个案件事实。
　　一是本案的相关市场为赤峰市行政区域内的食用盐批发市场。对本案相关市场的认定需要界定商品市场及相关地域市场。对本案的商品界定为食用盐，商品市场界定为食用盐批发市场；当事人的食盐批发范围仅限于赤峰市行政区域内，本案相关地域市场应界定为赤峰市行政区域内。
　　二是当事人在赤峰市行政区域内食用盐批发业务市场具有市场支配地位。当事人为内蒙古自治区盐业公司在赤峰市投资设立的具有独立法人资格的全民所有制企业，本行政区域内的县级盐业支公司（配送中心）均为其所属分支机构。根据相关法律规定，赤峰市行政区域内的食用盐批发业务由当事人所属各分支机构具体承办，食用盐采购，由当事人统一向自治区政府盐务行政主管部门指定的食用盐生产企业订购。因此，当事人属于赤峰市食用盐批发业务市场唯一的经营者，依法具有食用盐批发的独占地位，具有《反垄断法》第十七条第二款所指的“市场支配地位”特征。
　　三是当事人滥用市场支配地位，实施了差别待遇的垄断行为。赤峰市地区居民有在秋季腌制秋菜的习俗，每年9月至10月是赤峰市居民购买腌制秋菜盐的旺季。2014年9月，当事人及其所属分支机构在食用盐库存充足的情况下，对赤峰市地域内的食用盐零售商采取不同地区供应不同品种的方式，造成毗邻外省地区食用盐零售商的食用盐品种多，内陆地区食用盐零售商的食用盐品种少，当事人通过拒绝交易的手段对不同区域的食用盐零售商在食用盐交易品种上实施了差别待遇。
　　四是当事人滥用市场支配地位实施差别待遇的行为无正当理由。当事人辩称，消费者投诉停售的500克装日晒盐为价格行政主管部门批准企业可自主经营的“多品种食盐”，企业有权进行选择性经营。而内蒙古自治区工商局认为，“多品种食盐”自主经营权并不是当事人实施差别待遇的正当理由，当事人称500克装日晒盐已转入储备用盐与事实不符，生产企业并未停止向当事人供应500克装日晒盐，当事人称毗邻外省地区继续销售500克装日晒盐等是基于当地曾遭受严重旱灾的理由并不具有正当性。
　　综上，内蒙古自治区工商局认为，当事人是赤峰市行政区域内专营专卖食用盐的独家经营者，为确保食用盐零售商能保障广大居民腌制盐的一致需求，对赤峰市行政区域内的食用盐零售商供应的腌制盐品种、品质等级和价格等，应当平等对待，一视同仁，不应有差异。但当事人以防止与毗邻省份过大的价格断层和防止外省低价盐“侵销”为由，对本行政区域内与外省毗邻的边界地区和其他内陆地区食用盐零售商的腌制盐供应实行差别待遇的行为，侵害了广大居民消费者的合法权益，给食用盐生产销售市场的公平竞争造成了不良影响，其违反了《反垄断法》第十七条第一款第（六）项和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第七条第（一）项规定，构成滥用市场支配地位实施差别待遇的违法行为。根据《反垄断法》第四十七条之规定，该局对当事人作出行政处罚。

办案人员谈体会——从四方面剖析垄断行为的“没有正当理由”

　　《反垄断法》在界定具体的滥用市场支配地位行为时，以“没有正当理由”作为限定条件。当事人行为是否具有正当理由，不仅是认定其是否构成垄断行为的基础，也是当事人是否能取得法律豁免的关键。因此，工商部门在查办此类案件时，须对当事人行为是否具有正当理由进行论证。而《反垄断法》与《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》只提供了基本原则，并未提供具体的分析路径和方法。本案中，办案人员通过学习、讨论，在上级机关指导下，从四个方面进行综合分析，得出了当事人行为“没有正当理由”的结论，为本案的顺利办结奠定了基础。

从行为是否损害消费者利益来分析正当性
　　垄断行为是否产生危害后果、损害社会公共利益和广大消费者利益，是认定当事人行为是否“没有正当理由”的主要因素。良性的市场竞争会使消费者对同类商品的选择机会增多，购买成本下降。而在垄断的状态下，涉案盐业公司具有大量低价位腌制盐库存，却选择在腌制秋菜的季节拒绝向内陆地区食用盐零售商供应“低价位、小包装”的腌制盐，迫使当地居民只能购买“高价位、大包装”腌制盐，在购买等量等质产品“腌制盐”的情况下多支出81.25%的费用。
　　从消费习惯上看，不论是居住在与邻省交界处的居民还是居住在内陆地区的居民，其腌制秋菜的习俗和对腌制盐质量及价格的需求是一致的，对腌制盐品种、腌制盐交易成本的选择权应是平等的。涉案盐业公司的行为不仅剥夺了内陆地区消费者对低价位腌制盐的选择权，还让内陆地区居民在购买等量等质食用盐时多支付了费用，明显侵害了内陆地区居民的自由选择权与公平交易权，损害了广大消费者的合法权益。

从行为是否基于自身正常经营活动来分析正当性
　　涉案盐业公司依法取得市场支配地位，若通过正常的经营活动获得收益，无可厚非。但在本案中，涉案盐业公司的内陆地区各分支机构在当年腌制盐需求旺季前（8月底）尚存有1105.8吨500克装日晒盐（为上年同期同一地区销量2632吨的42.01%），该盐品的保质期为36个月。正常情况下，涉案盐业公司在新购进高价位800克装湖水晶盐后，应按照“先进先出”的原则，优先向市场投放库存较多的低价位500克装日晒盐，并为零售商预留因产品保质期问题产生的待售期限，以满足消费者对低价位腌制盐的需求。而在垄断状态下，这种继续销售低价位盐的行为除可能推迟涉案盐业公司获取与销售高价位腌制盐相对应的高额利润的时间外，不会给其利益造成实质性损害。因此，涉案盐业公司中断销售低价位腌制盐的行为与正常的商业惯例不符。
　　经查，涉案两种盐品的生产厂家、生产原料、执行标准、营养成分、产品形状相同，500克装日晒盐属消费者传统腌制用盐，800克装湖水晶盐产品标识上标注有“是腌制食品的最佳选择”字样，表明两种盐品的性能相同，只因规格和包装不同而产生了较大的价格差异。据此可以认定，与中断供应的低价位盐比较，涉案盐业公司强行推销的高价位腌制盐除了可为其增加销售利润，并不会对消费者的健康、体能等带来较大作用，其高额利润并不符合社会公共利益、符合商业惯例而带来的正常收益。据此，办案机关认定涉案盐业公司采取的营销方式，不是基于正常经营行为的需要，属于对其专营专卖地位的特别利用。

从经济运行效率的角度分析行为的正当性
　　具有市场支配地位的公用企业，其经营行为对相关市场的良好运转及相关地域的经济运行具有举足轻重的影响。而公用企业实施垄断行为及对经济发展影响的主要表现是对经济运行效率的不利影响，破坏了相关市场的公平竞争秩序。涉案盐业公司通过“差别待遇”行为，不仅攫取了高额利润，而且向其上游食用盐生产企业传递了与居民真实需求不符的食用盐品种、数量等信息，必然导致上游食用盐生产企业因接受其违背市场规律的食用盐订购信息而误判广大居民对食用盐的多样化需求，削弱开发“适销对路”产品的能力。
　　在垄断状态下，食用盐零售商的食用盐零售完全受制于涉案盐业公司的供给，当事人采取“差别待遇”手段，拒绝向内陆地区食用盐零售商供应400克装腌制盐和500克装日晒盐，导致食用盐品种少、价格高、性价比低，明显影响内陆地区食用盐零售商的食用盐保障能力，使内陆地区的食用盐零售商相对于毗邻外省地区的食用盐零售商，处于明显不利的竞争地位，特别是内陆地区的食用盐零售商购进等量等质腌制盐要增加86.74%的采购成本，同样会削弱内陆地区食用盐零售商的竞争力。

从论证当事人抗辩理由的角度分析行为的正当性
　　涉案盐业公司提出的主要抗辩理由是其涉案行为属于合法行使“自主经营权”，在内陆旗县区的“拒绝交易”行为属于依法行使《盐业管理条例》赋予的专营专卖管理权，应视为正常经营活动。但我国对盐业实施专营专卖制度的初衷，是要保证盐的正常运销，满足社会主义建设和人民生活的需要。涉案盐业公司作为法定的盐品专营专卖企业，应当无差别地与赤峰市的全部食用盐零售商进行其所经营的食用盐交易。
　　涉案盐业公司虽有“多品种食盐”自主经营权，但该自主经营权只是经营某个品种或多个品种食用盐的权利，并不是当事人具有了选择不同地区交易、选择部分交易相对人交易、对不同地区食用盐零售商采取拒绝交易而实施差别待遇的权利。《内蒙古自治区发展和改革委员会关于规范食盐价格保障基本品种食盐市场供应的通知》（内发改价字〔2014〕1178号）指出，准许食盐批发企业自主经营“多品种盐”，目的是为丰富地区市场食盐品种，满足不同层次消费者需求。因此，涉案盐业公司的经营行为应当适应当地的生活习俗，根据当地居民的实际需要，从保障消费者对低价位、小包装盐的需求出发，选择适销对路的食用盐，以满足不同层次消费者的多样化需求，而不是不顾消费者利益只卖“高价位、大包装”盐，停售“低价位、小包装”盐。

□高 萱（内蒙古自治区工商局）刘国军（内蒙古自治区赤峰市市场监督管理委员会）

案评一 专营行业并非反垄断的法外之地

　　专营制度是指国家运用法律手段禁止私人或其他社会团体从事某些特定产品的经营活动，其产运销全过程或部分环节实行国家垄断经营。根据相关法律规定，我国目前主要在两个领域实行专营或专卖制度，包括烟草和食盐。其中，食盐专营制度在我国存在的历史十分悠久，其前身乃是西汉开始实施的禁榷制度。食盐作为百姓日常生活不可或缺的必需商品，其专营专卖一直维持了几千年。但是，专营行业并非《反垄断法》适用的法外之地，而是反垄断执法部门重点监管的对象
　　在内蒙古自治区工商局查处的赤峰市盐业公司滥用市场支配地位一案中，涉案盐业公司滥用了其在赤峰市食盐批发市场的市场支配地位，对本行政区域内与外省毗邻的边界地区和其他内陆地区食盐零售商的腌制盐供应实行差别待遇，构成《反垄断法》第十七条第一款第（六）项规定的“没有正当理由”的差别待遇行为。
　　对本案垄断行为认定的核心主要有以下两点：一是当事人在相关市场具有市场支配地位。根据我国现行《盐业管理条例》和《食盐专营办法》的规定，涉案盐业公司作为赤峰市行政区域内食用盐批发业务市场唯一的经营者，依法具有食用盐批发的独占地位。二是当事人“没有正当理由”，以拒绝交易的方式实施差别待遇，故意不向某些地区批发低价盐。涉案盐业公司的垄断行为非法限制了相关地区食盐零售商选择价格较为低廉食盐的权利，而食盐零售商因此增加的成本最终也会转嫁到普通消费者身上。
　　2014年以来，各地工商部门先后查处了3件烟草公司滥用市场支配地位案，与涉案盐业公司同处一地的内蒙古自治区烟草公司赤峰市分公司也曾因滥用市场支配地位实施差别待遇及搭售行为而被内蒙古自治区工商局处罚。与3件烟草公司滥用市场支配地位案件的处罚相比，本案不但罚款比例更高，还适用了“没收违法所得”的法律责任条款，成为我国反垄断执法机构对于专营专卖行业“没收违法所得”的第一个案例。
　　执法是最好的普法。《反垄断法》第四十七条规定，经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。本案中，工商机关对涉案盐业公司作出没收全部违法所得并处以上一年度销售额百分之二的罚款的处罚决定，既是对《反垄断法》规定的严格遵循，也是对相关垄断违法行为的有力震慑。
　　值得注意的是，前后耗时十余年的盐业体制改革在今年取得了新的进展。2016年5月，国务院发布了《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》。根据该《通知》，从2017年1月1日开始，我国放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。虽然本次盐业体制改革并不旨在打破盐业专营制度，但是放开了盐产品价格和部分销售渠道，对于促进盐业的市场竞争具有重要意义。而在原本处于无竞争或者严重缺乏竞争状态的食盐批发领域引入竞争机制，将为盐业市场注入活力，并最终为消费者以及上下游企业带来益处。
　　《反垄断法》第七条规定，国家保护依法实行专营专卖的行业，但经营者不得利用其专营专卖地位损害消费者利益。专营制度并非反垄断豁免金牌，相反，专营企业由于法定具有的垄断性使得对其市场支配地位的认定相对容易。专营制度赋予的市场支配地位本身并不违法，但滥用这一支配地位实施限制市场竞争的行为则属于违法行为。
　　鉴于我国盐业体制改革已经部分放开了市场竞争，有关企业面临前所未有的竞争压力时实施垄断行为的意愿可能会相应增强。盐业公司在价格方面以及开放允许跨区经营之后更应认真学习反垄断相关法律法规，而风险较大的专营专卖企业应当建立起反垄断专项合规制度。

□案评人 邓志松（北京大成律师事务所）

案评二 从三方面分析盐业滥用市场支配地位行为

　　8月16日，内蒙古自治区工商局对赤峰市盐业公司滥用市场支配地位行为作出行政处罚，此案是继内蒙古自治区工商局查办烟花爆竹行业、烟草行业、城市给排水行业、广播电视行业后的再一例针对公用企业的反垄断案件。在这些系列案件中，公用企业作为我国当前市场中的一类特殊主体，利用自身特殊地位，规避竞争甚至破坏竞争，损害下游经营者甚至消费者的利益，严重背离我国市场经济发展的根本要求
　　本案的查办集中体现了规制公用企业的迫切需求和反垄断执法工作的思路与重点，为工商部门以后持续推进竞争执法工作奠定了基础。笔者浅谈对本案的三点体会。

对公用企业地位性质的认识
　　目前，我国公用企业一般是指国家出资或组建，提供供水、供电、供气、烟草、城市公共交通等基础性公共服务的一类市场主体，兼有履行社会公共服务职能和从事具体市场经营活动的特点，与百姓日常生活的联系较为紧密。但从性质上说，公共企业也是市场经济的主体，应当尊重市场经济的一般规律，与其他市场经营主体一样承担经营风险，公平公正地参与市场竞争，与消费者建立一种平等的交易关系，不能因为其特殊身份或经营公共事务任意而为。
　　本案涉案盐业公司，作为当地盐品的唯一经营者，在不得跨区域销售和购买的前提下，对于经营的盐品进行选择性销售。此行为是利用法律或者行业管制对自身经营赋予的特殊身份来进行“剥削性滥用”，具有反竞争和损害社会公众利益的效果。

公用企业垄断行为与行业管制的排除
　　从目前工商部门查办完结的公用企业垄断案看，公用企业往往利用自身优势地位，实施设定门槛、强制交易、附加不合理条件、歧视性收费、指定交易等行为，并且这些行为往往与行政管制有关，大量的限制竞争行为背后都有“红头文件”、会议纪要、物价审批、行业规定等管理性规定的影响。因此，相关执法部门必须对相关行业政策以及有关法规、规章进行认真研究，当行业政策与《反垄断法》相冲突时，要进行充分的分析和论证，明确行业管制的边界，排除“合理理由”。
　　本案中，涉案盐业公司认为不是必须保障供应的盐品就可以选择性销售，是对公用企业和行业政策的误解。国家实行盐业专营制度，是许可当事人特殊的市场经营资格，但不等同于可以让其随意制定经营策略。恰恰相反，当竞争法律与有关行业政策出现冲突时，有关部门不能简单地去禁止或干预，应考虑如何加强管理才能实现社会总福利最大化，而不是追求市场利益的最大化。

进一步做好公平竞争审查制度的内部审查和外部监督的衔接
　　今年6月1日，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），要求不予出台限制公平竞争的政策，这是破除制约公平竞争制度障碍，规制地方保护、区域封锁等不符合建设全国统一市场和公平竞争行为的一项重要举措。
　　《意见》要求，各行业主管部门在制定和发布有关行业政策前，要对相关政策的市场竞争效果进行有效评估，防止出现政策垄断、政府垄断。对此，工商部门应加强协作，与有关行业共同建立健全工作机制，对行业政策以及有关行业管理措施积极提出有关建议意见，加强协调、凝聚共识。同时，工商部门应当好市场经济秩序的“守护神”，只有及时查办和公布此类案件，真正培育起我国市场主体竞争意识和竞争文化，让破坏公平竞争市场秩序的行为暴露出来，充分发挥对行业政策的真正监督作用，才能有效起到维护公平竞争市场秩序的作用。从这一点讲，本案的查办更具深远意义。

□案评人 林 林

案评三 公用企业滥用市场支配地位的违法表现及法律规制

　　我国《反垄断法》第七条第一款规定，在食盐等依法实行专营专卖的行业，国家对于经营者的经营行为实施监管与调控。而该法第七条第二款规定，这类经营者不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。本案中，涉案盐业公司的行为不但破坏食盐生产销售的良性竞争，还损害了消费者合法权益，构成违反《反垄断法》的滥用市场支配地位行为
　　本案涉及公用企业内蒙古自治区赤峰市盐业公司滥用市场支配地位行为的规制问题。涉案盐业公司并不是通过自由市场竞争获得绝对市场支配地位，而是基于食盐行业国家管制垄断经营模式自动取得绝对市场支配地位。虽然该公司合法保有由国家垄断衍生出来的市场垄断地位，但这并不意味着，该公司能够进一步享有滥用此市场支配地位的反垄断豁免权利。

此类违法行为具有三个特征
　　结合本案分析，此类违法行为具有三个基本特征。
　　一是实施垄断行为的公用企业与国家之间具有密切关联，它们既可能是国有企业，又可能是获授特许经营权的企业，甚至兼具两种性质，本案涉案盐业公司即属于第三种情形。
　　二是这类行为通常发生在关系国计民生的社会公共服务行业，因而社会公共利益是否得到保护成为此类行为能否依法得到豁免的主要考量指标，由此也成为公用企业进行垄断行为合法性抗辩的惯常理由。
　　三是此类违法行为多具有复合性特质，它们可能结合了公用企业垄断、国家管制垄断、行政垄断、自然垄断等多项垄断行为。本案中，国家管制垄断是垄断公用企业获得支配性市场力量的前提条件。在一些相关案件中，行业的自然垄断性质成为国家管制垄断的依据，但国家管制垄断的不当扩大化容易引发行政垄断，而行政垄断又常常成为公用企业实施垄断行为的诱导或强化因素。

规制此类违法行为的法律分析
　　从法律体系解释的视角分析，规制本案涉及的公用企业滥用市场支配地位行为的法律性依据包括《反垄断法》第六条、第七条以及第三章，《反不正当竞争法》第六条等相关条款，而这两部法律存在竞合适用关系。
　　在以往竞争执法实践中，执法部门较多适用《反不正当竞争法》规制公用企业滥用市场支配地位行为。其原因在于，在《反不正当竞争法》框架下执法权力层级下移，有利于提高执法效率。但由于《反不正当竞争法》相关条款内容较为粗略，在规制公用企业限制竞争行为时缺乏明晰的判定标准，从而影响了最终裁判结果的统一性与权威性。
　　本案中，内蒙古自治区工商局采用《反垄断法》作为执法依据，沿袭“相关市场界定——市场支配地位认定——滥用行为认定——豁免适格性分析”的反垄断研究思路，不但厘清了相关市场范围与确定企业市场支配力的依据，分析了企业垄断行为的违法性质与危害程度，还得出符合比例原则的处罚结果。这一执法模式具有重要的借鉴意义，让执法机关在处理类似案件时引入系统化的反垄断经济学测试方法、判定性标准与量化指标，避免了在适用《反不正当竞争法》规制公用企业限制竞争行为时所产生的执法标准不统一的问题。
　　值得注意的是，政企不分与食盐专营宽泛化成为食盐行业的痼疾所在。从2014年国家发展和改革委员会废止《食盐专营许可证管理办法》开始，到今年国家发展和改革委员会宣布将在2017年放开对食盐出厂、批发与零售价格的管制，消除这一行业的国家管制垄断已经成为政府既定决策。因此，反垄断执法部门在今后规制食盐行业公用企业滥用市场支配地位行为时，须进行前置性审查，即采用公平竞争审查机制审查具体个案中食盐行业公用企业市场支配地位的来源合法性问题，处罚滥用行政权力确立或维持公用企业市场支配地位的非法管制垄断与行政垄断行为。

□案评人 翟 巍
　　（华东政法大学经济法学院）