对工商总局公布公用企业限制竞争和垄断行为典型案例的评析

　　湖南永州：查处城市公交一卡通公司滥收费用案

　　当事人：永州市一卡通智能科技有限公司
　　办案机关：湖南省永州市工商局
　　处罚时间：2016年9月29日
　　处罚结果：罚款14万元
　　湖南省永州市一卡通智能科技有限公司是永州市中心城区唯一从事城市一卡通公交IC卡业务的单位，使用公交IC卡的消费者对其提供的城市一卡通公交IC卡业务具有较强的依赖性。
　　2014年7月2日，因当事人未取得物价部门的收费许可，擅自向首次购买公交IC卡的市民收取信用金20元且不退还，永州市工商局对当事人作出行政处罚决定，责令当事人改正违法行为，退还给消费者信用金和学生卡卡面个人信息印刷费。随后，当事人退还了部分的信用金等费用，但仍然向首次购买公交IC卡的消费者收取每张卡20元的信用金且不退还。由于当事人不提供收取信用金的明细账，致使滥收费用金额无法查清。
　　永州市工商局认为，当事人的上述行为违反了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条的规定，且当事人被处罚后又重犯，在调查中不提供收取信用金账目，情节严重。2016年9月29日，该局依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第五条、第九条及《反不正当竞争法》第二十三条之规定，责令当事人改正违法行为，公示、退还7446元信用金、学生卡卡面个人信息印刷费和后来收取的信用金，并处罚款。
　　【办案分析及心得】
　　办案人员在查办本案时，遇到三个难点问题。
　　一是关于滥收费用行为的管辖权。对案件的管辖权一度成为本案争议的焦点。当事人坚持认为，收费行为由国家发展和改革委员会监督管理，其行为得到物价部门默许，不应被查处，工商部门对此案无权管辖。办案机关认为，工商部门对此案有管辖权：当事人的行为同时违反了《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》和《价格法》的规定，属于法条竞合。《全国人大常委会法制工作委员会对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》规定：“对同一个滥收费用行为可以适用《反不正当竞争法》或者《价格法》的有关规定进行行政处罚。”因此，对于本案当事人的滥收费用行为，既可由工商部门依据《反不正当竞争法》予以查处，也可由物价主管部门依据《价格法》予以查处。办案机关对本案当事人立案查处符合法律规定。
　　二是对当事人依法具有独占地位的认定。确定当事人是否依法具有独占地位是本案查处的关键，也是适用法律的基础。本案中，当事人认为其不属于“依法具有独占地位的经营者”。而《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》明确：其他依法具有独占地位的经营者，是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营或者没有充分的竞争以及用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。据此，办案机关认定，当事人凭借永州市客运办的规范性文件，成为永州市中心城区唯一一家从事城市一卡通公交IC卡业务的经营者，应认定为“其他依法具有独占地位的经营者”。
　　三是对当事人滥收费用行为的认定。《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第三款规定：本规定所称滥收费用，是指超出正常的收费项目或者标准而收取不合理的费用。《关于〈反不正当竞争法〉第二十三条和第三十条“质次价高”、“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复》第一条明确：“滥收费用”是指超出正常的收费项目或者标准而收取不合理的费用，包括应当收费而超过规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用。而《集成电路卡应用和收费管理办法》第八条也规定：事业单位提供经营性服务，公交、供水、供气、供电、铁路、邮电、交通等公用性服务的行业或具有行业垄断性质的企业提供生产经营服务，推广使用IC卡所需费用，通过对用户的服务价格补偿，不得向用户单独收取费用。为控制发行费用，对不单独收费的IC卡，可以按照一定的标准向用户收取押金，押金的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。据此，办案机关认定，当事人擅自收取公交IC卡信用金（一律不退还）的行为，属“不应当收费而收取费用”的滥收费用行为。

□湖南省永州市工商局　韩顺华 王卫红 唐 晔 张旭东

　　【案件影响及点评】
　　本案涉及面广、社会影响大，具有四个特点。
　　一是影响大、涉面广。当事人滥收费用行为涉及的区域包含永州市辖的几个区，涉及的消费者数量多，行为持续的时间长，违法性质严重。
　　二是惩处与维权相结合。办案机关不仅依法对当事人的违法行为予以行政处罚，而且要求其将多收的信用金等费用如数退还给消费者，切实维护了广大消费者的合法权益。
　　三是抓办案、重跟踪。办案机关注重对当事人的违法行为进行后续监督。办案机关2014年就对当事人的滥收费用行为作出过行政处罚，发现当事人仍然实施违法行为后，迅速查清事实，于2016年对当事人予以从重处罚，震慑不法经营者。
　　四是探索破解取证难题。在本案当事人不如实提供证据时，办案机关并没有退缩，而是坚持多方想办法收集证据，保证了案件顺利查结。

□湖南省工商局

四川雅安：查处天然气公司滥收费用案

　　当事人：四川省雅安市天然气有限公司
　　办案机关：四川省雅安市工商局
　　处罚时间：2016年7月11日
　　处罚结果：没收违法所得123.118万元，并处罚款123.118万元
　　本案是经“诉转案”程序移送四川省雅安市工商局处理的案件。经查，雅安市天然气有限公司从2016年1月开始，以天然气普通表达到或超过使用期限和存在安全隐患为由，要求天然气普通表用户将普通气表更换成IC卡智能表。但在实际换表过程中，当事人利用自身天然气专营的独占优势地位，告知用户“不换表不卖气”，强制收取用户换表费。
　　对此，雅安市工商局于2016年2月20日责令当事人停止换表收费行为。2016年3月24日，该局又接到消费者举报，反映当事人仍然没有停止违法行为，在换表过程中收取用户换表费。截至2016年3月30日，当事人换表收费户数共计3685户，收取“换表费”总计1231180元。
　　雅安市工商局认为，当事人强制用户将普通气表更换成IC卡智能表并收取费用的行为，已构成《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条和1999年《国家工商局关于〈反不正当竞争法〉第二十三条和第三十条“质次价高”、“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复》第一条所指的滥收费用行为。根据《行政处罚法》第二十七条和《反不正当竞争法》第二十三条之规定，该局对当事人作出行政处罚。
　　【办案分析及心得】
　　分析本案的查办过程，办案机关有以下六个办案心得。
　　一是积极争取上级部门和地方政府支持。在查办本案时，办案机关积极争取上级支持，多次向四川省工商局竞争执法处汇报案情并申请将此案挂牌督办，查案时遇到疑难问题及时得到省工商局竞争执法处的现场指导。同时，办案机关积极争取雅安市委、市政府的大力支持，主动向市人大法工委、财经委汇报案件调查情况，争取市人大的执法监督、市法制办的法律支持，市政协委员针对此案还提出了专项提案呼吁协调关注。雅安市委书记、人大主任、市长、政协主席及分管副市长均亲自过问此案，将此案作为2016年第一要案来抓，要求工商部门必须站在维护民生、维护人民群众根本利益的高度依法查办此案，切实保障社会稳定。
　　二是强化证据收集工作。本案通过“诉转案”程序由办案机关查办，涉及投诉的用户人数众多，为避免发生群体性事件，办案机关会同雅安市消协积极做好维稳工作。同时，办案机关迅速行动，于2月24日口头责令当事人停止违法行为，3月25日对当事人下发了责令整改通知书，再次责令当事人立即停止违法行为，并在此期间收集当事人换表收费的相关证据，逐一查账核实，确保案件查办工作顺利开展。
　　三是保障部门协作配合。本案中，当事人所提供的违法换表收费户数资料不全。为确保违法所得计算准确，办案机关加强与雅安市雨城区地税局的协作配合，顺利调取了当事人在本案期间换表收费户数和收取换表费的金额。同时，办案机关多次与雅安市雨城区人民法院、汉源县人民法院进行案件沟通。
　　四是准确适用法律法规。本案在提交办案机关的案件审查审批委员会审议时，对当事人的处罚在法律适用上有两种不同意见：一种意见是依据《四川省消费者权益保护条例》第三十二条的规定，责令当事人将违法所得（换表所收取的费用）一次性全部退还消费者，并根据该《条例》第六十八条的规定对当事人处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；另一种意见是依据《四川省消费者权益保护条例》第六十八条的规定，对公用企业滥收费用行为转致《反不正当竞争法》予以处罚，没收当事人违法所得并处罚款。办案机关经过认真研究，准确把握《反不正当竞争法》第六条、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条以及1999年《国家工商局关于电信局对不从该局购买手机入网者多收入网费的行为是否构成不正当竞争行为问题的答复》第二条之规定，采纳第二种建议对当事人作出行政处罚。
　　五是保证程序规范。本案较为复杂，在查办时连续延期两次。办案机关坚持“办铁案、办精品案”的原则，由办案机关的案件审查审批委员会对办案涉及的法律程序问题把关。最终，本案投诉人（消费者）对处理结果十分满意，当事人的违法行为受到查处，相关行业秩序得到规范。
　　六是保护消费者的合法权益。办案机关在查办本案时，主动向雅安市政府、财政局反映案情，提出让当事人退还多收取消费者费用的建议，得到市政府、财政局的大力支持。同时，办案机关还会同市消协督促当事人及时退还多收取的费用，得到市人大、市政府的高度肯定和广大消费者的称赞。

□四川省工商局竞争执法处　黄 健 陈世乔

　　【案件影响及点评】
　　天然气供应涉及民生问题，本案当事人利用自身天然气专营的独占优势地位，告知用户“不换表不卖气”，强制收取用户换表费，损害了消费者的合法权益。办案机关从维护民生的角度出发，积极争取当地政府及财政局的支持，为本案的顺利办结打下基础。值得一提的时，当地市委、市政府及相关部门在查办本案时，给予办案机关证据收集、法律适用等多方帮助，对规范行业市场秩序、保护消费者的合法权益起到积极作用。
　　根据《反不正当竞争法》第六条和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条的规定，本案当事人具有双重身份，既是实施滥收费用行为的公用企业，又是被指定的经营者，办案机关对当事人滥收费用行为进行定性处罚，适用法律准确。本案涉及面广、人数多，仅从当事人提供材料入手难以准确计算违法所得。办案机关利用部门协作机制收集相关证据，准确计算出当事人的违法所得，为接下来的行政处罚打下坚实基础。此外，办案机关针对当事人在案发后充分认识到自身错误、主动停止违法行为、积极减轻违法行为危害后果等情节，依据《行政处罚法》对当事人酌情从轻处罚，自由裁量合理。

□四川省工商局

江苏南通：查处供热公司强制交易、滥收费用案

　　当事人：南通观音山环保热电有限公司
　　办案机关：江苏省南通市工商局
　　处罚时间：2016年10月19日
　　处罚结果：没收违法所得234444.36元，并处罚款5万元
　　当事人成立于2003年9月12日，负责对江苏省南通市观音山地区的用户供热（气），为该地区供热（气）服务的唯一提供者。南通市工商局检查发现，当事人在经营期间存在三种违法行为。一是当事人在与新开户用户签订《蒸气供用合同》时，强行要求用户按照1万元～5万元的标准交纳保证金（预付款），如果用户不同意，当事人则拒签《蒸气供用合同》或拒绝提供供热（气）服务。
　　二是当事人设置格式合同条款，限定用户购买其指定的蒸气流量表。对不同意的用户，当事人拒绝与其签订《蒸气供用合同》或拒绝为其提供供热（气）服务。
　　三是当事人设置格式合同条款，强行要求用户在每月实际用气量结算数的基础上，额外交纳蒸气管损费。至案发时，当事人共向19户用户收取的蒸气管损费，获违法所得234444.36元。
　　南通市工商局认为，当事人的上述行为违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，分别构成了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（二）项、第（六）项所列限制竞争行为和滥收费用行为。根据《反不正当竞争法》第二十三条及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第五条第一款、第六条第一款之规定，该局对当事人作出行政处罚。
　　【办案分析及心得】
　　本案的争议焦点主要集中在当事人收取用户用气保证金、要求用户购买指定蒸气流量表及收取蒸气管损费的行为是否构成强制交易、滥收费用行为，办案机关对此进行了认真分析。
　　一是当事人收取用户用气保证金的行为不合法。本案中，当事人称自成立以来一直向用户收取用气保证金，目的是为了防止用户欠费。办案机关认为，某些用户拖欠用气费的情况绝非普遍现象，当事人不应将这种偶见的经营风险让所有用户承担。根据《合同法》第一百八十二条、第一百八十四条的规定，用气人逾期不交纳气费的，应当按照约定支付违约金，经催告用气人在合理期限内仍不交付用气费和违约金的，供气人可以按照国家规定的程序中止供气。当事人在与用户签订的《供用气合同》中，也已依据《合同法》此条款的规定设置相关合同条款保护自身权益，完全没有再收取保证金约束用户的必要。因此，当事人收取用户用气保证金的行为，属《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（六）项所禁止的强制交易行为。
　　二是当事人要求用户购买其指定蒸气流量表的行为属于强制交易。《关于电信局对不从该局购买手机入网者多收入网费的行为是否构成不正当竞争行为问题的答复》中指出，《反不正当竞争法》第六条中“限定他人购买其指定的经营者的商品”的“限定”，是指公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者以强行要求、设置服务障碍、胁迫、推荐、差别待遇等方式，强制或者变相强制他人购买其指定的经营者的商品。本案中，当事人一方面利用合同格式条款，强行要求用户购买安装其指定经营者提供的蒸气流量表；另一方面，当事人委托其指定经营者研发了热网无线监测系统设置服务障碍，迫使用户在申请安装或更换蒸气流量表时只能购买当事人指定的蒸气流量表，显然剥夺了用户自主选择权、排除其他合法的经营者参与竞争，其行为属《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（二）项所指的强制交易行为。
　　三是当事人收取蒸气管损费没有法定依据。在本案调查中，当事人始终强调收取蒸气管损费是为了弥补管道输送过程中产生的热损耗。办案机关查阅相关法律规定，发现当事人所说无法律依据。《城市供热价格管理暂行办法》第九条规定，输热、配热等环节中的合理热损失可以计入成本；第二十九条规定，热力企业（单位）应当严格执行政府制定的供热价格，不得擅自提高热价或变相提高热价。《江苏省贸易计量监督管理条例》第十六条规定：供水、供电、供气、供热等经营者，应当按照最终用户使用的计量器具显示的量值，作为结算的依据，不得转嫁户外管线或者其他设施的能源损耗和损失。这些规定表明，当事人在供热（气）过程中产生的合理损失虽然可计入供热成本，但只能体现在政府物价部门核定的供热价格中，而不应在用户计量终端值之外另行加收。因此，当事人收取蒸气管损费的行为构成了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（六）项所禁止的滥收费用的行为。

□江苏省南通市工商局稽查处 蒋爱龙

　　【案件影响及点评】
　　当事人作为供热（气）服务的公用企业，在经营活动中本应自觉遵守《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等法律法规，充分体现公用企业的“公共性”，自觉遵循自愿、平等、公平的交易原则，通过加强企业内部管理、提高经营效率的方式来降低成本，而不应通过向用户转嫁成本、转移风险获取不当利益，侵害消费者的合法权益。
　　本案中，办案机关注重深入调查，从当事人设置的格式合同入手，挖掘出隐藏在霸王条款背后的强制交易线索，多方收集证据，最终查清事实，让当事人自觉接受处罚，为各地查处类似的公用企业不正当竞争案件提供了借鉴。
　　此外，办案机关注重将行政执法与行政指导相结合，依照“罚教并重、重在规范”的指导思想，坚持摆事实、讲法律、勤沟通、促整改，在严格依法办案的同时，指导当事人修改完善《蒸气供用合同》，促使当事人主动停止收取蒸气管损费，退还用气保证金，有效降低了下游企业用户的生产经营成本，维护了社会公共利益。

□江苏省工商局

河北石家庄：查处房产测绘所滥收费用案

　　当事人：石家庄石房房产测绘所
　　办案机关：河北省石家庄市工商局
　　处罚时间：2016年11月23日
　　处罚结果：没收违法所得913392元，并处罚款2740176元
　　当事人自成立以来一直被指定为石家庄市市区（不含开发区）和赞皇县唯一的房产测绘企业。石家庄市住房和城乡建设局（原石家庄市住房保障和房产管理局）在为石家庄市市区的房地产开发企业办理预售许可和房屋登记的过程中，只认可当事人所出具的房产测绘报告，房地产开发企业只能委托当事人进行房产测绘。
　　2014年1月29日至2016年4月20日，当事人利用其独占石家庄市市区（不含开发区）和赞皇县房产测绘市场的优势地位，在房地产建设审批过程中为房地产开发企业做两次房产测绘，但当事人做的两次房产测绘所收取的费用之和超出收费标准50%。经查，当事人为石家庄市市区的房地产开发企业做两次测绘的房地产项目共有18个，超出物价局核定标准收取房产测绘费用共计913392元。
　　石家庄市工商局认为，当事人的行为违反了《河北省反不正当竞争条例》第十三条第二款的规定，属被指定经营者借机滥收费用的行为。根据《河北省反不正当竞争条例》第三十九条第二款之规定，该局对当事人作出行政处罚。
　　【办案分析及心得】
　　当事人成立之初隶属于河北省石家庄市房源贸易中心，2004年3月12日其主管部门变更为石家庄房屋资产权属登记监理中心，2008年11月20日其主管部门变更为石家庄市房地产业协会，当事人包括所长、副所长在内的主要负责人还兼任着石家庄市房产交易中心测绘管理科科长、副科长等职务，没有彻底与其主管的行政部门脱钩，是人们俗称的“红顶中介”。上述原因造成了当事人成为石家庄市市区（不含开发区）和赞皇县唯一的房产测绘企业，石家庄市住房和城乡建设局（原石家庄市住房保障和房产管理局）在为石家庄市市区的房地产开发企业办理预售许可和房屋登记的过程中，只认可当事人所出具的房产测绘报告，房地产开发企业只能委托当事人进行房产测绘。
　　当事人利用其独占相关区域房产测绘市场的优势地位，在房地产建设审批过程中为房地产开发企业做两次房产测绘，收取的费用超出收费标准的50%。同时，当事人的违法行为持续时间长、范围广、违法所得数额巨大，严重扰乱正常的市场竞争秩序，增加了消费者和房地产企业的负担。对此，办案机关依法对当事人的违法行为予以查处。通过查办本案，办案机关有四个方面的体会。
　　一是执法办案工作一定要密切关注涉及广大人民群众和下游中小企业反映强烈的热点和难点问题，从人民群众的切身利益出发，牢固树立执法为民的工作理念。本案的查处顺应国务院关于加强供给侧结构性改革的总体要求，对进一步降低企业运营成本，解决人民群众关注的热点问题，树立工商部门执法为民的理念起到了一定的示范作用。
　　二是查办涉及公用企业的案件离不开各级领导的重视和上下联动机制。本案中，河北省工商局和石家庄市工商局的各级领导都对查处工作给予了强有力的支持。在执法力量的配备上也打破了固有的模式，做到了全员参与，统一思想，分工明确。
　　三是查办案件过程中要锲而不舍，知难而进。如关于本案当事人被指定地位的认定问题，相关行政主管部门为规避风险，没有下发指定文件。虽然没有文字性指定文件作为直接证据，但办案机关通过收集大量的间接调查证据，证明了当事人是相关行政部门指定的经营者的事实。同时，执法部门要尽可能全面地收集各种证据，办案机关通过对当事人的询问、查阅企业注册档案、了解各种批复任职文件、调查其他测绘企业和房地产公司资料等，固定了有效证据。
　　四是善于捕捉案件调查过程中的蛛丝马迹。执法部门在接到线索后要耐心细致地剥丝抽茧，有条不紊地使案件调查情况逐步明朗。如办案机关最初确定当事人滥收费用方向，是在与当事人看似随意的沟通中获取的线索，进而顺藤摸瓜，最后确认了当事人的违法行为。

□河北省石家庄市工商局经济检查支队 郑晓明 史壮志

　　【案件影响及点评】
　　长期以来，类似的“红顶中介”利用其与生俱来的“行政血统”，在相关市场上形成一家独大的局面，在收费和鉴定等环节上受委托一方无法进行选择和议价，只能听其一家之言。本案当事人作为石家庄市市区（不含开发区）和赞皇县唯一的房产测绘企业，在履行中介服务的过程中，擅自对核定的收费项目和标准作对自己有利的解释并执行，实施了典型的滥收费用行为。本案的查处，为下一步全省整治“红顶中介”、规范行业行为积累了经验。
　　目前，“红顶中介”的违法行为更加隐蔽。本案中，办案机关在相关行政主管部门没有下发指定文件的情况下，注重对当事人询问、企业注册档案、各种批复任职文件等相关外围证据的收集，验证了当事人被指定经营者的地位，为本案的准确定性奠定了基础。
　　此外，执法部门在查办类似案件时，可适当发挥会计、审计、造价咨询等第三方鉴定机构的专业作用，提升执法人员办案水平，以适应新时期工商行政执法工作的要求。

□河北省工商局