食品安全从严执法应当“两破两立”

　　食品安全是民生工程、民心工程，保障食品安全是食品安全监管部门义不容辞的责任。习近平总书记高度重视食品安全工作，多次强调要落实“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”四个最严要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。
　　当前，我国食品安全形势依然严峻，人民群众期盼吃得放心、吃得健康，需要食品安全监管部门落实“四个最严”要求，持之以恒地加强监管执法。然而，在监管执法实践中，有的监管人员对食品安全从严执法的理解有偏差，执法手段机械呆板，导致监管执法没有收到《食品安全法》预期的社会效果。落实食品安全从严执法，必须纠正观念上的不良倾向，树立依法从严、程序合法的监管执法理念。

一、破除“从严执法等同于行政处罚”的错误观念
　　从严执法属于政策概念，而行政处罚属于法律概念，两者的适用条件和对象不相同。对食品生产经营活动中不符合制度、规范或者标准的行为，按照《食品安全法》等法律法规，监管部门针对不同情形可以采取责任约谈、责令改正（召回、停止生产、整改等）、信用管理等多种监管手段；对符合《食品药品行政处罚程序规定》（食药监总局3号令）第十七条规定的立案标准的涉嫌违法行为，予以立案查处；对违法事实清楚，证据确凿充分的，依法作出行政处罚决定。即使对当事人作出行政处罚决定，监管部门仍应当依法采取相应的监管措施。
　　监管执法实践中，有的监管执法人员片面地认为，只有立案处罚才能体现从严执法，将从严执法简单地等同于行政处罚。有的监管执法人员认为，不处罚就没有权威，经营者就不会服从监管和指导，进而影响食品安全监管工作。例如，对监督抽检中检测报告不合格的，不论原因一律要求立案查处，有的监管机关甚至要求将抽检不合格的后处理工作全部交给办案机构处理。对日常检查或飞行检查中发现的生产经营不规范行为，不论企业是否已经采取相应风险防控措施，也不管是否存在社会危害性，一律要求办案机构予以处罚。更有甚者，将“从严执法等同于行政处罚”的错误观念传导给监察部门，不立案处罚甚至有可能被追责，人为地增加了食品安全监管的系统性风险，导致基层监管执法人员压力倍增，食品安全监管执法的权威性和社会效果大打折扣。
　　最严厉的处罚并不是将从严执法等同于行政处罚，更不是以行政处罚替代其他监管措施。食品安全从严执法是指在监管执法的全过程，监管部门必须严格履行法定职责，严格遵守监管执法程序，对危害人民群众生命健康的食品违法行为，一经查实严厉处罚，要对投机取巧、试图违法的食品生产经营者形成震慑，使其不敢违法。因此，坚持食品安全从严执法，必须破除“从严执法等同于行政处罚”的错误观念，做到严格履职、依法行政，真正树立起食品安全监管执法的权威。

二、破除“从严执法就是要从重处罚”的错误观念
　　从重处罚是行政处罚裁量的一种形式，指行政机关对符合法定或酌定情形的违法行为，在法律、法规和规章规定的幅度中间范围以上、上限以下的行政处罚。从重处罚应当至少符合两个条件，一是违法行为已经构成并需要行政处罚；二是违法情节属于法定或行政处罚裁量规则规定的从重处罚的量罚情形，如违法金额较大、多次违法、拒不改正、造成比较严重的社会危害后果等。
　　目前，地方政府和食药监部门都依法制定了相关的行政处罚裁量规则和裁量基准，适用从重处罚的制度比较清晰和健全。然而在实践中，有的监管机关常常以“食品安全涉及人民生命财产安全”“治乱用重典”等为由，强调“从严执法就是要从重处罚”“一律要从重处罚”。有的执法人员在调查取证中，只关注当事人有违法行为和有从重处罚情节的证据材料，对当事人提出的抗辩事由和从轻、减轻处罚情节的证据材料视而不见，或者在认定违法事实中不予采纳。有的监管执法人员认为当事人的陈述申辩是“钻法律的空子”，甚至将当事人陈述申辩当作“认错态度不好”“不配合调查”，作为从重处罚的理由。
　　从严执法、严厉处罚绝不等同于从重处罚。执法机关依法应当全面调查案件事实，既要收集不利于当事人的证据材料，也要收集有利于当事人的证据材料，应当按照证据的证明力大小来认定违法事实。当事人依法享有陈述申辩的权利，对于陈述申辩理由成立的，执法机关应当予以认定，任何部门、任何人都不能剥夺或变相剥夺当事人为自己辩解的合法权利。

三、树立从严执法必须正确适用法律的观念
　　行政机关作出的行政行为合法合理、适用法律正确是依法行政、建设法治政府的基本要求。各级食药监部门依法承担着食品安全的行政监督管理和行政执法工作职责，正确适用法律法规依据、保证行政行为的合法性合理性，是开展监管执法工作的基础，是监管执法的权威来源，也是保障食品安全的法律底线。
　　在立法和制定制度层面，要求制度规则的内在协调性。目前我国食品安全执法依据比较多、比较杂，特别是规章政出多门，职能整合后食品安全监管仍执行分段监管模式，从不同角度制定出台的执法依据，使基层监管执法人员对同一违法行为往往面临多种执法依据选择，容易出现“同案不同罚”等问题。与此同时，仍有不少食品安全监管执法领域缺失法律依据和有关标准，基层监管执法面临无法可依的问题，这些问题都有待于食品安全立法立规工作不断健全完善。
　　在执行层面，要求按照法律适用的一般原则，准确适用法律法规。
　　一是要分析违法行为侵犯的社会关系，从而准确定性。如对餐饮经营者销售超标海鲜的问题，究竟是不符合食品安全标准，还是违反索证索票制度。同时，在对违法行为客体分析过程中，解决主管和管辖等问题。
　　二是要有证据证明违法事实。一般情况下要达到“排除合理怀疑”的证明标准，对同一事实有相反证据的，应当根据科学定律、技术分析、自然规律和生活常识，综合评判证据证明力的大小和强弱。
　　三是对一个行为违反多个法条的竞合违法行为，按照“从一重处断”的原则，选择适用处罚最重的法条。
　　四是要正确适用行政处罚自由裁量规则，结合违法行为的具体情形，适用从重、从轻、减轻或免除处罚。

四、树立从严执法必须程序合法的观念
　　正当程序是依法行政和法治政府建设的核心要求之一。行政行为程序是否正当、合法，直接关系到行政行为的合法性。在行政复议和行政诉讼过程中，多数案件由于程序违法被法院或复议机关撤销或被变更行政行为。
　　程序合法是食品安全从严执法的应有之义，食品安全监管执法履行程序合法要做到三点：
　　一是依法履职，既要避免不作为，又要做到不越权。行政机关对行政相对人作出的行政行为，都必须有充分的法律依据，且属于本机关的职责范围，制定规范性文件应当遵循“与上位法不抵触”“不增设相对人义务”等原则，否则不能作为监管执法的依据。
　　二是按照法定程序开展监管执法工作。《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规对监管执法程序作出了明确规定，如行政执法需要两名执法人员，出示执法证件、告知相对人权利义务等，以及案件核审、集体讨论、行政处理告知、处罚公示等程序规定。
　　三是保障当事人的陈述申辩和依法救济的权利。作出处罚决定前必须听取当事人的陈述申辩，对当事人有证据支持的合理抗辩理由，应当予以采信；告知当事人提起行政复议和行政诉讼等救济的权利和渠道。

□福建省厦门市市场监管局 焦 勇