在深化“放管服”改革中全面升级

　　2016年是“十三五”的开局之年，也是新《广告法》施行和上海市场综合监管体制改革后的第一个完整年度。在这一年中，上海广告管理工作以“放管服”改革为主线，以贯彻执行新《广告法》为抓手，积极推动广告业健康发展，努力构建完善事中事后监管体系，加强广告监督执法，巩固促进了广告市场规范有序和持续发展。
　　据统计，2016年上海广告业营业收入比上年增长8.6%；全市主要媒体广告监测违法率为0.22%，创历史新低；上海的广告市场秩序规范度在全国继续保持领先优势。同时，上海全年查办各类虚假违法广告案件2802件，罚没款8556万元，均为历史新高。2016年，上海市工商局获得全国工商和市场监管部门“贯彻实施新《广告法》先进单位”称号，机场分局的“新媒体广告监管二三事”获评全国工商和市场监管部门法治故事十佳之首。
　　上海广告监管工作顺应形势、转变重心、全面升级，主要体现为“三个坚持和三个着力”。

坚持深化“放管服”改革着力创新广告监管机制
　　李克强总理曾多次强调：“放”是放活，而不是放任；“管”要管好，而不是管死。围绕如何做好“放活”工作，2016年上海在广告行政审批制度改革的新形势下，在开展广告业“十二五”发展情况评估的基础上，结合国家工商总局《广告产业发展“十三五”规划》和上海广告业发展实际，会同市发改委联合印发《关于促进本市广告业持续发展的指导意见》，为广告业发展指明了方向，为广告产业的长远健康发展提供了政策保障。
　　围绕如何“管好”，上海在机制创新上深挖潜力。为贯彻国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管精神，上海市工商局率先制定颁布《关于加强广告事中事后监管的意见》，建立了大众传播媒介广告监测工作制度、场所媒介广告检查工作制度，创新完善广告事中事后监管制度。
　　审批制度改革前的广告管理工作是一个包括行政许可、行为监管、行业发展指导和行政监督执法在内的比较完整的系统，改革后行政许可职能基本消失，制度体系的变化使广告管理工作已经事实上转变为以事中事后监管执法为主，上海率先适应了这种变化。
　　上海市工商局结合实际出台的广告事中事后监管制度，涵盖大众传播媒介和场所媒介两种媒介类型，对广告监测和广告检查的主体、范围、频次、方式等环节，以制度的形式加以细分和明确，通过制度建设切实提高广告监测和检查的科学性、规范性和统一性，顺畅实现了“放”之后“管”的有效衔接。
　　制度确定后，上海市工商局在全市开展广告事中事后监管落实情况的行政执法检查，有力推进了广告事中事后监管制度落到实处。浦东新区市场监管局还将广告事中事后监管制度落实与“双随机、一公开”工作有效结合，在辖区开展广告经营企业“双随机”抽查工作。事实证明，上海率先建立完善的广告事中事后监管体系，已经取得初步成效。

坚持严格贯彻执行新法着力加大监管执法力度
　　2016年，上海市查处各类广告违法案件数和罚没款比上年分别增长37.1%和46.3%。根据统计数据，上述广告案件和罚没款数额占同期上海工商职能行政处罚案件的比重分别为19.3%和27.9%，而上海广告案件和罚没款数额占全国总量的比重（同比口径下）分别为7.4%和10.6%。综观2016年上海广告执法工作，有以下三个特点：
　　一是始终严查重点领域违法广告。本着精准监管、分类管理的效能理念，上海市工商局始终将与人民群众生命和财产安全相关的商品（服务）广告作为监管重点，高度关注医药保健、食品酒类、美容化妆、教育培训、房产销售、旅游服务、投资理财等重点领域的广告。2016年，上海市工商局共查处重点领域广告案件1126件，罚没款4273万元，比上年分别增长28.2%、81.8%，案件数和罚没款占总数的比例分别为40.2%和49.9%。
　　二是以互联网广告为监管执法重点。2016年，上海查办互联网广告案件1779件，罚没款4630万元，互联网广告案件数和罚没款占同期总量的比例分别为63.5%和54.1%，罚没款占比历史上首次超过50%。同时，上海市广告监测中心监测互联网广告155万条，占监测总量的59.6%。2016年9月1日，《互联网广告管理暂行办法》施行后，上海已立案的广告案件中互联网广告占比85%。国家工商总局《关于2016年网络市场监管专项行动开展情况的通报》显示，全国2016年共查处虚假违法互联网广告案件5624件，上海互联网广告案件数量相当于全国的三成。这些数据表明，上海正在积极适应广告新媒体、新业态的变化，在继续严控传统媒体广告违法率的同时，广告执法重心正向互联网领域实现战略性转移。
　　三是坚持教育和惩戒相结合。除了行政处罚案件信息按规定公开之外，上海继续坚持每年两次向社会发布违法广告公告。这既是对虚假违法广告行为的有力震慑，也是回应社会关切，对消费者作出提示。2016年，上海市工商局共公布21个典型虚假违法广告案例，涉及投资理财、教育培训和“学区房”等社会热点。

坚持需求和问题导向着力提升队伍监管能力
　　2016年是上海市场综合监管体制改革实施的第一个完整年度，工商系统的领导体制由过去的垂直管理变为以属地管理为主，同时在基层实行“四合一”综合监管体制。上海市工商局在适应新的体制模式过程中，以聚焦问题需求、顺畅上下沟通为主要抓手，在服务和指导基层的同时，注重提升广告监管队伍的业务能力。
　　针对新《广告法》执法实践中的难点问题，上海市工商局不回避、不敷衍，着重提升行政执法规范化、公开化。围绕执行新《广告法》的重大关切和实践难题，该局以指导意见、业务问答等形式，对基层开展业务指导，内容涉及互联网广告案件管辖、绝对化用语广告、投资理财广告、烟草广告、转基因产品广告、广告代言人、虚假广告行刑衔接、新闻媒体变相发布广告等诸多内容，受到基层执法干部的广泛好评。例如，《互联网广告管理暂行办法》施行后，基层普遍反映互联网广告案件的管辖问题突出，程序复杂，办案主体不明，企业住所地和实际经营地概念不清晰。对此，上海市工商局广告、法制、消保、公平交易等业务部门联合研究，很快公布指导意见，明确了互联网广告案件的相关管辖规则。
　　上海市工商局选派业务骨干提供智力帮助，支持各区开展广告法规和业务培训，法制和广告等业务部门还联合举办新《广告法》案例解析会，受到基层干部欢迎。该局广告业务条线微信工作群更是成为广告监管工作部署和交流讨论的重要渠道，市、区两级广告监管干部在群内讨论业务难题，部署研讨工作，通过即时信息交流，有效保障了工作信息顺畅传递。
　　此外，上海市工商局坚持以结合实践、依法行政、解决基层困惑为指导思想，通过广泛开展案件指导、法律执行解释、案件数据分析、基层业务回答等工作，对新《广告法》执行中的难点问题形成清晰的认识，在市场综合监管体制改革的新形势下，树立了该局对广告业务工作统一指导的权威。上海市工商局还制定颁布了《关于违反〈广告法〉行政处罚的裁量基准》，有针对性地确定不予处罚、减轻和从轻处罚、从重处罚的相关规定，向着推进广告执法标准化、规范化的目标又迈出重要一步。
　　正如上海市工商局党组书记、局长陈学军一直强调的，“改革没有尽头，探索永不止步”，上海广告监管工作将继续围绕深化“放管服”改革，聚焦重点，把握关键，努力创新更多有效的监管理念和措施，促进广告市场健康发展。

□沪 闻