网络订餐平台监管探析

　　编者按
　　近年来，网络订餐行业发展迅猛。统计数据显示，2016年互联网餐饮交易额达3579亿元。网络订餐行业的快速壮大，在方便人们生活的同时，也伴生不少问题。比如，第三方平台责任落实不到位，对入网餐饮店审查把关不严，导致一些“三无”餐饮店在网上“开张”；部分入网餐饮企业经营管理水平有限、经营条件较简陋，食品安全存在隐患；与传统餐厅一手交钱一手交货相比，网络餐饮由于经营环节增加，可能存在虚假宣传、层层外包等违法违规行为。
　　为保障2017年金砖会议期间食品安全，积极创建全国食品安全示范城市，福建省厦门市市场监管局开展了为期半年的无证餐饮专项整治行动，取得了显著成效。目前，入驻饿了么、美团外卖、百度外卖三家网络订餐平台的厦门餐饮服务经营户持证比例从24.7%提高到近100%，基本实现线上餐饮经营证照齐全。
　　本文全面梳理了厦门市市场监管局加强网络订餐平台监管的创新实践，着重分析了该局建立政企合作长效机制，促进平台经营者履行主体责任，提高监管效能的有益探索，供读者借鉴和思考。

平台网店经营资质乱象成因分析

经营者难以通过环评审批
　　初步摸底调查发现，厦门市餐饮服务经营者无证经营占比超过50%。根据《厦门市环境保护条例》规定，环保审批是办理食品经营许可证的前置条件。不少餐饮服务经营者因其经营场所的房屋属性等原因，即使有办理证照的意愿，也因手续过严无法通过环保审批，进而造成无法办理食品经营许可证，致使线下无证餐饮服务经营者大量存在。这些无证餐饮经营者在网络订餐平台开设网店，造成网上无证餐饮经营大量存在。

平台履行主体责任不到位
　　准入环节把控不严。网络订餐行业发展初期，平台商为抢占市场份额，吸引更多餐饮服务经营者入驻，放松管理要求，造成平台内商户良莠不齐。各平台对入网餐饮服务经营者的相关资质证明审查不严格，对餐饮服务经营场所核查不到位，造成餐饮网店证照不齐、证照过期、超范围经营等经营资质违规情况大量存在。
　　餐饮网店资质信息公示不规范。平台为规避政府部门监管，在订餐主页面屏蔽食品经营许可证的公示功能。政府部门无法掌握餐饮网店的证照信息，消费者也无法了解网店资质，消费者的知情权无从保障，难以对餐饮网店形成有效的监督制约。
　　餐饮网店证照信息登记不准确。平台系统开发初期，未对餐饮网店证照信息的格式和内容进行要求，同时因为一些餐饮服务经营者素质不高、营销人员责任心不强，造成平台登记的餐饮网店证照信息不准确，存在社会统一信用代码、食品经营许可证录入不合规、不完整、内容错误等情况。由于平台登记的餐饮网店证照信息数据质量差，难以与政府部门许可审批信息相匹配，可认定为主体资质合法的餐饮网店数量不多。

网络订餐平台监管面临的问题及思考

平台经营者报送数据义务的立法规制问题
　　数据是平台运营和管理的基础，也是行政机关实施监管的基础。《网络交易管理办法》第二十一条规定，网络商品经营者、有关服务经营者应该报送经营统计资料。笔者认为，该法条中的“统计资料”概念应进一步明确内涵外延，规定数据报送的主体、内容、范围等，确保平台经营者依法履行数据报送义务。

平台系统与政府系统的互联互通问题
　　平台信息与政府部门信息不能及时互动、有效互通，未形成行政监管与平台管理的合力，是有效治理网络订餐市场最大的障碍。平台通过表格方式定期报送数据，具有滞后性。平台应开放数据接口，实现系统与系统之间互联互通，实时向工商和市场监管部门推送餐饮服务经营者资质和关联评价、投诉等信息。

监管重心由PC端向移动端转移问题
　　随着智能手机的广泛应用，移动端交易已成为网络订餐的主要渠道，各主流网络订餐平台移动端交易占比已超过80%。执法人员监管发现，平台PC端与APP移动端餐饮网店页面显示不同步问题，网络订餐平台上餐饮服务经营者的食品经营许可证办理和公示情况已有较大改观，但APP移动端上仍有相当一部分网店涉嫌未取得相关许可资质从事网络订餐服务行为。移动端游离于监管之外，迫切需要监管技术向移动端快速跟进。技术更新是大数据监管的新常态，将不断对政府部门的监管能力提出新挑战。

国境口岸内的餐饮服务经营者从事网络订餐问题
　　根据《国境口岸食品卫生监督管理规定》，在机场、自贸区等国境口岸，检验检疫机构对食品生产经营单位实行卫生许可管理。现实情况是，持国境口岸卫生许可证的餐饮服务经营者从事网络订餐服务，送餐范围超出了国境口岸区域。经营活动超出国境口岸之外是否需重新办理食品经营许可证，目前各方意见并不一致。《国境口岸食品卫生监督管理规定》和《食品经营许可管理办法》作为国家行政机关出台的部门规章，都遵循于《食品安全法》。餐饮服务经营者的经营活动同时存在于国境内和国境口岸的，相关许可管理规定尚待进一步明确。
　　如果餐饮服务经营者能持国境口岸卫生许可证从事网络订餐服务，工商和市场监管部门对网络订餐平台进行准入监管时，掌握国境口岸卫生许可证信息，进行关联比对，必不可少。目前，全国市县级食品药品监管体制不统一，造成网络订餐监管各部门数据基础不统一。工商部门商事主体登记信息为经营主体数据源，食药监部门食品经营许可信息和检验检疫部门国境口岸卫生许可信息为经营主体特别许可数据。笔者建议，在网络订餐监管数据库建设环节，由相关部门协商制定许可信息交换制度，进一步推进政府部门信息互联互通，建立畅通高效的网络市场主体准入、备案工作通道。

线下餐饮服务经营者开设多家网店问题
　　各平台普遍存在同一餐饮经营主体持一个食品经营许可证开设多家网店的问题。一是多家网店的经营地址各不相同，且只有一家网店地址与许可证地址一致。由于平台准入审核不到位，不少无证餐饮商家套用他人许可证入驻平台从事网络订餐服务。二是多家网店的经营地址完全相同，且与许可证地址一致。此种情况下，多家网店实为同一餐饮经营主体，为了满足不同口味的消费需求，提供多元化的消费体验，按不同类别菜品开设多家网店。针对第一种情况，平台应停止为“套证”商户提供网络交易平台服务；第二种情况并不违反《食品经营许可证管理办法》中的“一址一证”原则，平台经营者在切实履行主体责任前提下，出具证明并附上网店清单，可允许一家拥有经营主体资质的餐饮服务经营者入驻平台开设多家网店，从事网络订餐服务。上述做法是否妥当，建议总局层面出台相关规定予以明确。

平台停止向经营资质合法合规网店提供服务问题
　　市县级食品药品监管部门检查餐饮服务经营者的食品经营许可证是否合法有效，经营场所、主体业态、经营项目等事项与食品经营许可证登载信息是否一致，发现存在食品安全事故潜在风险的，按《食品生产经营日常监督检查管理办法》第二十四条规定，餐饮服务经营者应当立即停止食品生产经营活动。
　　餐饮服务经营者应当立即停止食品生产经营活动而未执行的，《国家食品药品监督管理总局关于印发食品生产经营日常监督检查有关表格的通知》提出，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十六条第一款的规定，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。
　　《网络食品安全违法行为查处办法》第十五条规定，入网食品生产经营者只有被食品药品监督管理部门依法作出吊销许可证、责令停产停业等处罚的，网络食品交易第三方平台提供者才应当停止向其提供网络交易平台服务。而《食品生产经营日常监督检查管理办法》要求的餐饮服务经营者应当立即停止食品生产经营活动，是一种临时性管理措施，经营者按照监管部门要求整改完毕后，仍然可以继续从事经营活动。据此，笔者认为，对拒不改正的餐饮服务经营者，可由监管部门告知网络订餐平台，建议平台暂时停止提供网络订餐服务，待其整改完毕，再恢复提供相关服务。

厦门市市场监管局加强网络订餐平台监管的实践探索

分工协作 提高线下实体餐饮店持证率
　　2016年5月，根据《厦门市人民政府关于试行食品药品许可监管“证照分离”制度若干措施的批复》，厦门市市场监管局以全市推行环评审批与餐饮服务许可分开办理为契机，成立无证餐饮专项整治工作领导小组，市局相关处室为成员单位，各机构分工协作开展无证餐饮服务经营行为专项整治。
　　在优化准入门槛方面，审批处主要负责制定餐饮服务许可审批流程及办事指南，明确优化简化餐饮服务许可的具体措施，完善系统，对符合条件的经营者依法核发餐饮服务许可（食品经营许可）。
　　在加强监管方面，餐饮处配合制定餐饮服务许可的具体措施，负责组织优化简化餐饮服务许可准入后餐饮服务经营者的监管工作。主要应用厦门市市场监管局网监系统网络餐饮监管子库，把专项整治开展后期主体资质仍存在问题的餐饮网店名单下发基层所核查处理。公平交易处负责调度全系统综合执法力量，指导基层对达不到餐饮许可审批标准且不整改或整改不到位的无证餐饮服务经营者，依据《食品安全法》的相关规定立案查处，督促其纠正违法行为。
　　在网上网下同步方面，网监处负责提供平台上无证餐饮服务经营者的具体地址和相关数据，牵头组织相关处室约谈在厦门有经营活动的网络订餐平台经营者，要求平台积极配合开展无证餐饮专项整治工作，关闭无证餐饮网店。
　　自实行环评审批与餐饮服务许可分开办理政策以来，厦门市市场监管局在福建省率先对食品生产许可、食品经营许可的部分事项试行告知承诺审批，优化简化餐饮服务许可准入门槛，大量无证餐饮服务经营者获得了合法主体身份和经营资格。截至2017年11月底，全市新办餐饮许可39029份，线下实体餐饮店有证率由整治之初的50%提升至97.3%，线下餐饮服务经营者持证率的提高为线上餐饮网店持证率提高奠定了坚实基础。

数据共享 夯实网络订餐平台监管的数据基础
　　建立完备的准入监管数据库。厦门市市场监管局与网络订餐平台建立数据定期报送工作机制，各平台按报送模板提供全量在营业的餐饮服务经营者数据，每月更新至市局网监系统，健全完善网络食品经营主体数据库。
　　为事中事后监管提供数据支撑。在网络交易环境下，平台拥有庞大的餐饮服务经营者和海量的交易数据。厦门市市场监管局加强对平台上餐饮服务经营者的用户评价、投诉举报等数据的应用，筛选出存在食品安全隐患的餐饮服务经营者名单，为事中事后监管提供有力支撑，从而实现精准监管，以及更有效的食品安全风险监测和预警。
　　政府监管信息纳入平台网店信用评级。厦门市市场监管局把入网餐饮服务经营者的许可信息、动态监管信息提供给平台，由平台在订餐页面向消费者公示，畅通社会监督渠道。同时，平台可将政府提供的监管信息纳入网店信用评价体系中，信用等级优良网店在搜索排序、流量分配、促销活动参与等方面拥有更多优势，从而形成优胜劣汰的良性循环。

以网管网 应用信息技术手段提高监管效能
　　针对网店经营资质不规范的问题，厦门市市场监管局依托网监系统，建立了搜索比对、实时查询和下线淘汰三种问题解决机制。
　　搜索比对机制。通过平台每月定期报送的数据，以及互联网科技企业搜索数据，并加以比对，掌握相对完整的餐饮网店全量数据，并将其导入厦门市市场监管局网监系统，解决平台数据漏报、错报的问题。截至2017年11月底，厦门市市场监管局网监系统已将饿了么、百度外卖、美团外卖三家平台入驻的3.66万个厦门餐饮网店纳入监管。
　　实时查询机制。厦门市市场监管局依托网监系统，开发无证餐饮网店实时查询、许可证过期餐饮网店实时查询等功能，实现了对平台上问题餐饮网店的实时查询，并定期将查询结果反馈平台，督促平台核查处理，限期整改到位，解决了不良餐饮网店发现难的问题。整治以来，饿了么、百度外卖、美团外卖三家平台已下线经营资质不规范餐饮网店共计3.2万个。
　　下线淘汰机制。平台上网店状态始终处于动态变化之中，监管部门如何实时掌握在营业餐饮服务经营者数量，如何知晓平台是否将经营资质不规范餐饮网店予以下线处理？厦门市市场监管局网监系统收集各平台处于关店状态的店铺网页显示内容，如饿了么显示“服务器好像饿晕了”，美团外卖显示“送餐员迷路了”，“百度外卖”显示“该商家无相应菜单”，将其纳入网监系统后台管理中，解决已下线网店的核实和甄别问题。淘汰机制24小时不间断运行，可将各平台已下线餐饮网店移除网络经济户口正常营业数据库，监管部门可将有限的行政资源用于对有经营活动的餐饮网店的监管。

政企合作 构建社会共管共治格局
　　在专项整治过程中，厦门市市场监管局与平台企业多次沟通交流，最终平台从不理解、抵触到积极配合、主动参与，并认识到进一步加强更深层次合作非常必要。在此基础上，厦门市市场监管局先后与两家平台企业签署政企合作备忘录，通过数据共享、双向协作、工作会商等方式，由政府单向监管及平台被动监管向社会共管共治转变，实现了政府部门、平台经营者、餐饮服务经营者、消费者多方共赢的目标。
　　监管部门开放食品经营资质查询接口。平台经营者由于缺少政府部门权威信息，对申请进入平台的餐饮服务经营者的登记和许可信息难以进行有效的核实审查，食品安全风险隐患较为突出。厦门市市场监管局网监系统开放食品经营资质查询接口，实现了工商注册登记及行政许可信息与平台共享。平台不但可将此接口运用于入网餐饮服务经营者证照信息审核认证，而且可运用于网店资质变化情况跟踪。只要发出单个信息查询申请，系统会自动校验，从而解决了核查网店证照信息必须到政府部门查询的问题。同时，当提交审核的网店备案信息，经校验为有效证照时，系统自动向平台反馈许可证相关信息，这些信息有助于平台完善经营主体资质档案以及对平台系统升级改造，通过技术手段实现证照临近过期的预警提示、经营超范围提示等自动化功能。
　　广泛宣传食品安全知识。通过平台的餐饮服务经营者后台管理系统，厦门市市场监管局可直接向监管区域餐饮服务经营者推送食品安全、餐饮监管、消费警示等相关信息，拓宽了监管部门食品安全科普宣传渠道。
　　消费者参与评选优质商家。针对监管部门验收通过的食品安全示范街、示范单位以及量化分级评定为“笑脸餐厅”的餐饮网店，通过平台向消费者推荐，让重视食品安全工作、在食品安全管理方面投入多的商家获得更多消费者关注。同时，引导平台开展“干净卫生大家评”主题活动，通过“你评我奖”等方式，吸引消费者对餐饮服务的卫生情况进行评价，把经得起消费者考验的商家推荐给更多人。
　　启动平台端“明厨亮灶”活动。为进一步推进餐饮服务经营者开展“明厨亮灶”活动，配合监管部门做好食品安全管理工作，向消费者提供更健全、更可信的经营者信息，在倡导餐饮服务经营者对实体店铺和后厨环境照片进行前端展示的基础上，鼓励第三方平台对食品加工经营过程进行网上视频直播。
　　开通消费投诉绿色通道。建立消费投诉绿色通道机制，如有涉及平台上厦门餐饮服务经营者的消费争议，受理投诉的监管部门可将投诉直接移转到平台客服中心，中心派专人第一时间响应，及时处理投诉，从而提高消费投诉处置工作效能。
　　建立食品安全志愿者队伍。平台企业建立食品安全志愿者队伍，依照志愿者章程开展食品安全志愿活动，负责志愿者队伍日常志愿活动的管理。主要活动包括：参与社区日常的食品安全知识宣传工作，发现食品安全问题时及时、如实反映给厦门市市场监管局；节假日期间，在旅游景点、餐饮一条街等地向市民、游客宣传食品安全知识；参加政府部门组织的食品安全相关活动。

观点荟萃

构建信用体系
　　对于网络订餐行业的治理，需要找准网络订餐平台这一突破口。平台企业要增强服务意识，提升自身管理能力；要认真做好餐饮商户准入审核工作，严把入驻商户准入关，并积极配合工商、食药监等多部门联动审核；要对入驻商家不定期实施在线抽查，保证商家证照信息齐全、真实，并按照法律规定公示商家登记信息；要建立风险管理机制，强化问责机制，细化责任，落实到人；应进一步完善网络订餐平台和监管部门的信息共享机制，当商家上传证照后，平台能从共享数据库中查验证照的真实性；平台也可根据实际情况，要求入驻商户在后厨及大厅安装监控，实时向平台传送数据，向消费者公开信息，做到透明、真实，最大限度地保障食品安全。
　　与此同时，建立网络订餐平台信用评价体系有利于促进行业自律，提高整个行业的食品安全水平。完善的信用评价体系除了收集消费者的评价外，还应收集政府相关部门实施食品安全监管的记录。对于涉嫌存在违法行为、消费者投诉集中或者信用记录不良的商户，可以采取调整搜索排名、暂时或永久停止提供平台服务等措施。应在订餐平台上公示失信商家的信息，而且将信用记录与营业执照信息和个人身份证信息相关联，即使商家换个“马甲”再开业，以前的信用记录也能在显著位置显示，从而真正发挥信用监管的作用。
　　此外，网络订餐平台应与入驻商户在民事责任方面签订连带责任承担协议，落实极速赔付制度。

□上海市人民政府参事 蔡建国

履行平台责任
　　规范网络订餐行业发展，最重要的是加大监督力度。同时，网络订餐平台企业应加强对入驻商家的审核，严格要求入驻商家必须办理营业执照，且有实体店铺；在平台网页上设置畅通、便捷的消费反馈通道；平台企业内部设立专业管理和抽查人员，定期抽查店铺经营情况；网络订餐平台企业之间建立沟通机制，增强责任意识，共同遵守行业规范，共同维护行业建康发展。此外，要充分发挥舆论监督的作用，公开曝光违法违规商家，让不良商家丧失生存空间。

□中研普华研究员 闫素飞

加强政企合作
　　由于互联网业态的无地域性和监管部门传统的属地管辖模式存在天然的冲突，导致管辖权问题成为不同类型网络市场的共同监管难点。强化管理，把各项法律规定落到实处，需要监管部门和平台企业找到合作的平衡点。
　　网络订餐平台企业的总部多位于北上广，而具体商铺和消费者则遍布全国各地。一旦产生消费纠纷或食品安全问题，消费者维权很容易遭遇地方监管部门和平台所在地监管部门管辖权争议问题。建议在北京、上海等城市设立专门的机构，与平台企业总部进行有效对接，签订信息开放协议，减少地方监管部门与网络平台的“隔空喊话”。如果发现违法违规行为，地方监管部门可通过与总部直接对接的机构，第一时间追究具体商铺或平台的责任。

□中国互联网协会信用评价中心法律顾问 赵占领

严惩违法行为
　　对网络订餐企业的监管应该从部门监管、平台监督、消费者投诉处置三个维度入手。政府监管部门要抓典型，对严重违反管理制度的平台实施较高的惩罚，让企业杜绝侥幸心理；对于消费者，可建立奖励制度，让消费者更愿意行使监督权，举报网络餐饮业违法违规行为；平台应加强对从业人员的资质审核和培训教育，增强服务的主动性，提高规范化水平。
　　目前，国内已经出台很多针对网络订餐平台的监管政策，对维护整个网络订餐市场的秩序发挥了较好的作用，但这些制度多为监管方面的，对平台责任、义务以及法律责任作出细化规定相对缺失。

□中国食品产业分析师 朱丹蓬