厦门开展网络交易无照无证经营主体网站信息在线提示工作实践探析

　　编者按
　　依法打击非法主体网站是市场监管部门的一项重要职责。由于现有法律法规不尽完善、网站关停程序复杂、行政执法手段不足等原因，非法主体网站屡禁不绝的问题较为突出。这一问题既损害了消费者和经营者的合法权益，又使得市场监管部门面临较大履职风险。如何实现对非法主体网站的精准治理，是各地市场监管部门面临的共同课题。
　　2017年4月，福建省厦门市市场监管局出台全国工商和市场监管部门首个关于网站主体信息在线提示的规范性文件——《厦门市市场监督管理局网络交易无照无证经营主体信息核查处理暂行办法》。在此基础上，该局通过360搜索引擎对首批108家无照无证经营以及名称被剔除的网站相关信息进行了在线提示。实践证明，这一方式成效显著。
　　本文结合厦门实践，全方位剖析该局开展网络交易无照无证经营主体网站信息在线提示工作的背景和依据，供读者借鉴和思考。

如何界定网络交易无照无证经营主体网站
　　科学界定非法主体网站，是对非法主体网站进行“点对点”精准治理的前提。根据《公司法》《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》《无证无照经营查处办法》《网络交易管理办法》《网络食品安全违法行为查处办法》《互联网药品信息服务管理办法》以及《厦门经济特区商事登记条例》《厦门经济特区无照无证经营查处办法》等法律、法规规定，从事网络商品交易及有关服务的经营者有两项法定义务：一是依法办理工商登记和行政许可；二是依法在网上公示其营业执照登载的信息和行政许可信息。
　　综合相关法律规定及监管职能，厦门市市场监管局将非法主体网站界定为网络交易无照无证经营主体网站。凡是依法无须办理行政许可但应办理营业执照而未办理，或者依法应当办理而未办理食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械生产经营许可和营业执照，设立独立网站、网络交易平台，从事网络商品交易及有关服务的经营者，其开设的网站、平台均属于网络交易无照无证经营主体网站。
　　目前部分网店依法无须办理营业执照，网店相关信息在线公示义务由入驻的平台履行。因此，无照无证网店未被纳入此次相关信息在线提示工作之中。
　　根据属地管辖原则，网络交易无照无证主体开设的网站、平台，其所有者名称、联系地址、联系电话、行政许可和备案信息涉及厦门市行政区域的，均属于厦门市网络交易无照无证经营主体网站。

对无照无证经营主体网站信息进行在线提示的职能依据
　　依法行政是建设法治政府的基本内容，也是行政机关享有职权、履行职责必须遵循的基本要求。对网络交易无照无证经营主体网站信息进行在线提示，就是利用互联网科技企业的技术资源，通过搜索引擎、浏览器等公共互联网渠道，以“点对点”方式，即时发布关于该网站经营者的登记注册、行政许可等信息的提示，将公众参与治理和政府监管执法相结合，改变无照无证经营主体网站互联网生存环境，实施精确打击和整体遏制，进而实现对非法主体网站的精准治理。
　　在我国现行法律体系中，虽然没有可以直接适用的关于网络交易无照无证经营主体网站信息在线提示的法律依据，但有可以间接适用的法律规定，这一做法也符合法治理念和原则。市场监管部门开展网络交易无照无证经营主体网站信息在线提示工作，相关职权、职责的依据主要包括三个方面。
　　一是来源于市场监管部门的日常监督检查权。根据《公司法》《无证无照经营查处办法》《网络交易管理办法》《网络食品安全违法行为查处办法》《互联网药品信息服务管理办法》等有关规定，市场监管部门作为商事登记机关，以及食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械行政许可和监管机关，对涉嫌网络交易无照无证经营主体资格信息、行政许可信息以及上述信息在互联网上的公示情况进行核查处理，是其依法行使对网络交易经营者日常监督检查权的一种具体手段。
　　二是来源于市场监管部门的信息公开职责。《政府信息公开条例》第十条规定，食品药品的监督检查情况是县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息；《食品安全法》第一百一十八条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当依据职责公布食品安全日常监督管理信息；《医疗器械网络销售监督管理办法》第三十六条规定，县级以上地方食品药品监督管理部门应当定期汇总分析本行政区域医疗器械网络销售监督管理情况并依法向社会公开；《互联网药品信息服务管理办法》第二十七条规定，省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门应当对提供互联网药品信息服务的网站进行监督检查，并将检查情况向社会公告。据此，对网络交易无照无证经营主体网站信息进行在线提示，是市场监管部门依法公开相关日常监管信息的一种载体和途径。
　　三是来源于国务院关于运用大数据加强市场监管和服务的政策意见。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》提出，提高大数据运用能力，增强政府服务和监管的有效性。通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享，提高市场主体生产经营活动的透明度，为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对市场主体的监督创造条件。对网络交易无照无证经营主体网站相关信息进行在线提示，就是运用大数据思维和技术，以网络交易无照无证经营主体网站为中心，将孤立的、碎片化的监管执法信息资源进行整合、重组、归集，面向社会公众进行数据开放共享，而非限于“政府信息的公开”。由此，通过公开共享推动社会共治，提升治理能力。

对无照无证经营主体网站信息进行在线提示的性质
　　对网络交易无照无证经营主体网站信息进行在线提示，是市场监管部门针对当前非法主体网站落地处罚难、“进口”宽现状，采取的一种创新监管举措，并不意味着市场监管部门对非法主体网站“放任不管”；而是市场监管部门在现有制度框架下，主动破解监管难题的积极作为。
　　对于可以落地的无照无证经营主体网站，市场监管部门在对其进行在线提示的同时，还要对其相关违法行为实施处罚，待其接受处罚、改正违法行为后，才可以撤销提示信息。
　　必须承认，对于无法落地的无照无证经营主体网站，监管执法部门难以实施行政处罚，网站关停程序复杂或关停后再复开、屡停屡开的问题较为普遍。在这种情况下，由市场监管部门进行在线提示，向社会公众公开网站主体状态，更有利于保障社会公众的知情权和交易安全，同时也是市场监管部门探索无照无证经营治理模式的主动作为。

对无照无证经营主体网站信息进行在线提示的必要性
　　网络交易无照无证经营主体网站的存在，严重扰乱了网络市场秩序。近年来，互联网经济在扩大内需、增加出口、促进就业、推动产业升级等方面发挥了重要作用，但同时也有相当一部分网络交易经营主体，或者不具有合法身份，或者冒用他人身份，故意规避政府监管，在互联网上实施虚假宣传、刷单炒信、消费欺诈，销售假冒伪劣产品，不合格食品、药品、违禁品等，严重损害了消费者和经营者合法权益，扰乱了正常的网络交易秩序，甚至影响到了社会稳定，引起社会各界高度关注。
　　传统监管方式已不能完全适应打击网络交易无照无证经营主体工作的需要。据统计，2013年至2016年底，厦门市市场监管局（包括原厦门市工商局）已依法提请关闭网络交易无照无证经营主体网站375个。其中，有118个网站被暂停接入后又自行重新上线运行，有105个网站因服务器在境外而无法予以暂停接入，实际关停网站152个（包括自行关闭、域名无法解析的网站），关停成功率不到50%。工作实践可以看出，在现行互联网通信管理制度下，通过政府有关监管执法部门先行行政处罚，再提请政府通信主管部门关停网站的方式，无法彻底清除网络交易无照无证经营主体网站。
　　主要有三个方面原因。一是大多数网络交易无照无证经营主体在其网站上未标称或者虚假标称地址、身份等信息，需要投入大量行政资源进行调查取证，案件办理程序较为复杂，工作效率较低，不符合行政效能要求。二是从立案调查到案件办结再到提请关停网站，案件查办时间较长，在此期间网络交易无照无证经营主体依然可以从事相关违法经营活动，存在对网络交易无照无证经营主体及其违法行为处理的“空窗期”。三是从法律属性看，关闭网站类似“责令停产停业”“责令停业整顿”，是一种较为严重的行政处罚（对于具有在线交易功能的网站尤为如此）。如果没有经过行政处罚流程直接提请通信管理部门关闭网站，市场监管部门面临较大行政风险，通信管理部门自然也会以无行政处罚决定书为由不予关闭。因此，现行“个案查办—提请关停”模式，已不能完全适应互联网环境下打击网络交易无照无证经营主体工作的需要。
　　现代互联网技术使创新打击网络交易无照无证经营主体方式方法成为可能。互联网具有开放、互动、参与、共享、融合等特征，由互联网构建起的虚拟领域同样是社会生活的重要领域，同时又有独立于现实的自身运行规律，这就要求我们要创新与之相适应的社会治理工具和治理策略。
　　对于网络交易无照无证经营主体而言，其目的在于让消费者知道“有其”而与之进行网络交易，进而获取非法利益。对于消费者而言，由于信息不对称，无法获知与之交易的网络经营主体的真实信息。对于监管部门而言，传统的网络交易无照无证经营主体治理模式仅在线下运作、在行政体系内部进行，而没有发挥互联网的社会参与作用。从消费者网络购物行为习惯看，虽然厦门市商事主体登记及信用信息公示平台早已上线运行，但很少有消费者一边查询商事主体登记及信用信息一边网购，需要监管部门从消费者行为习惯入手，提供一个更加直接、便利、有效的途径，让消费者获悉网络经营主体信息。因此，有必要立足互联网开放、互动、共享等特征，从网络交易经营者的行为目的和消费者行为习惯入手，利用互联网科技企业的技术优势和公共互联网渠道，向社会公众进行告知、提示、警示，通过改变其互联网生存环境对其实施精确打击和整体遏制。

注意事项
　　对网络交易无照无证经营主体网站信息进行在线提示，主要包括收集核查主体数据、确定核查主体名单、发布核查公告、主体资格核实、核查结果运用等流程。在上述流程中，收集核查主体数据是前提，确定核查主体名单是基础，发布核查公告是保障，主体资格核实是关键，核查结果运用是目的。此外，还要坚持依法行政，注重保护好行政相对人的合法权利。
　　主体数据收集要全面。要注重数据来源的多样性和全面性，在以机器智能搜索为主的基础上，也要通过日常检查、举报投诉、转办交办、基层上报等多种途径，尽可能全面掌握辖区涉嫌网络交易无照无证经营主体数据信息。
　　核查主体名单要准确。借助搜索引擎、浏览器等进行在线提示，对网站影响较大，而且部分网站未标示证照信息并不代表其无照无证。因此，在确定拟进行提示的主体名单时，必须认真进行人工核查比对，尤其是对标注有真实地址、联系电话的网站，尽量做到准确无误。
　　公告发布渠道要多元。确定拟进行信息提示的主体名单后，一方面，可以通过市场监管部门官方网站、网络交易监管业务网站发布核查公告；另一方面，可以通过搜索引擎、浏览器等公共互联网渠道，以“点对点”方式发布核查公告。这样既可保障当事人知情权，又可形成对无照无证经营主体的社会监督压力，促使其及时改正违法行为。
　　信息提示用语措辞要严密。对无照无证经营主体网站进行信息提示，其核心要义在于通过“点对点”方式向社会公众及时、客观展示该网站的主体状态信息，进而对社会公众进行提醒。在确定提示用语时，要尽量用客观中立的语言去表述。尤其是对其中可以“落地”的无照无证主体网站，当其接受调查处理、改正后，应及时撤销在线提示信息。
　　结合网络交易由PC端向移动端持续转移的趋势，继续加大政企合作力度，深化拓展发布在线信息提示的搜索引擎、浏览器等公共互联网渠道资源，织就全国遏制网络交易无照无证经营主体网站的严密“天网”。

□福建省厦门市市场监管局 李 逵