新时期加强事中事后监管的思考

　　编者按
　　 党的十九大报告提出，加快完善社会主义市场经济体制，深化商事制度改革，完善市场监管体制。如何贯彻落实党的十九大精神，做好新时期市场监管工作特别是事中事后监管工 作，如何认识新时期市场监管范围、对象、内容的改变，如何调整监管思路和方法，是我们必须正视的问题。本期刊发相关文章，供读者借鉴和思考。

认识加强事中事后监管的重要意义

党的十九大对完善市场监管体制提出了新要求
　　党的十九大报告提出“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”“深化商事制度改革”“完善市场监管体制”“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”等一系列与市场监管工作直接相关的新要求。这就要求市场监管部门主动更新监管理念，调整监管思路，破除要素市场化配置障碍，解决长期存在的重审批、轻监管、弱服务的问题，依据监管职责创新监管手段，主动服务供给侧结构性改革。
　　履行市场监管职责，要做到监管有标准，执法有依据，不能搞运动式监管，也不能靠曝光、整治、再曝光、再整治来监管，更不能选择性执法和寻租执法。
　　当前，基层还存在一些观念未转变、发展与管理不适应甚至相违背的现象。相对比较集中的是，一些乡镇街道在推进地方产业转型升级过程中，擅自设立前置条件， 要求市场监管部门限制低端行业市场主体准入，对还处于生产经营中的主体采用行政处罚、吊销、注销等手段强势监管，产生了不少无照经营问题，不仅给生产、消费等带来安全隐患，也增加了市场监管部门行政复议和诉讼的风险。

商事制度改革对事前事中事后全过程监管提出了新课题
　　简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，一直为各级党委、政府高度重视。始于2014年的注册资本登记制度改革，为大量的经营主体进入市场提供了“宽通道”。以浙江为例，截至2018年3月底，浙江省各类市场主体达600万户，位居全国第四，每万人市场主体拥有量位居全国第一。
　　基层市场监管部门普遍反映，商事制度改革实施以来，随着市场主体数量的大幅增加，监管压力日益加大，尤其是市场主体量大的地区，市场监管部门已长期处于严重超负 荷运转状态。改革四年多来，基层市场监管部门在落实上级监管要求的同时，也在不断探索实践适应地方实际的监管方法，但普遍是“管”跟不上“放”的节奏。
　　相对于“宽进”，“严管”之难体现在多方面，比如监管对象大幅增加带来的监管干部配比严重不足问题、市场监管法律法规修订不及时带来的监管手段受制问题、准入门槛逐年降低带来的“宽进”后的“严管”跟进不及时问题等，近两年提供虚假住所、冒用他人身份证虚假注册等问题也比较突出。

机构改革对大市场监管提出了新任务
　　党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的重大决定。改革后，市场监管部门将涵盖生产、流通、消费全过程监管，监管内容大幅增加，监管的要求、标准也必然提升。这就要求在遵循市场规律的基础上，打破过去部门间的壁垒，重新组合各部门职能及业务，重新构建全流程、全链条式监管机制和监管体系，进而形成新的监管模式，实现统一高效的市场监管。目前，基层市场监管部门的工作现状是，配合地方政府拆迁、创卫工作，应对上级检查等集中性工作花费大量时间和精力，市场监管业务工作甚至变成基层市场监管部门的“副业”，监管执法工作有弱化倾向。

树立适应新时期新形势的市场监管理念

确立正确的事中事后监管理念
　　当前，还有不少地方监管干部对事中事后监管缺乏应有的认识，仍然停留在传统监管思维，日常监管更愿意使用行政处罚、行政强制等传统手段。而当下社会分工、社会结构日益复杂，经济全球化、信息化相互叠加并快速发展，尤其是多部门重组为市场监管局的要求后，传统的监管理念和方式难以适应新形势新任务。因此，各级市场监管部门及每个干部必须树立正确的事中事后监管理念。一方面，要加深对市场内涵和外延的理解。市场监管局成立后，监管领域不再局限于工商行政管理，还将包括质量监管、食品药品监管、价格监管等多项职能，要互相学习行之有效的优秀监管方法，要加强进口商品、特种设备等特定商品的专业化监管，真正实现大市场的监管全覆盖。另一方面，要改变日常监管的习惯性做法。传统监管以强制力为后盾，多采用单项式、惩戒式的行政手段达到监管目的，而包括信息监管、“双随机”抽查等在内的新兴监管方式更加注重多元协同，更契合现代社会发展的特征，也相对削弱了传统监管方式带来的一定程度的对抗性，有利于保障一线监管干部的人身安全。笔者认为，企业年报要从“妈妈式”全程服务转向强化企业主体责 任的自主申报，“双随机”抽查要从简单化任务式的抽查转向理念方法任务有机统一的模式，信息公示要从公示企业基本信息为主转向公示企业全面信息，真正实现信用监管目标。

实现“放管服”改革各环节有机统一
　　党的十八大以来，简政放权始终是改革发展的一个高频词。经过几年实践，简政放权成效有目共睹，切实化解了百姓投资创业的痛点和堵点。相对于“放”，“管”的改革目标和具体实践还有一定距离，主要表现为：监管法律法规相对滞后导致监管的合规性不足，对经济社会新技术、新产业、新业态、新模式的监管方式还处于探索阶段，社会信用监管和联合惩戒机制不够有效，监管干部缺口较大、知识体系相对老化、监管手段更新不快等。纵观这几年的改革实践，总体来看，当前还处于传统监管和新兴监管方式相互促进、互为补充阶段，加强事中事后监管也要摸着石头过河。
　　因此，要协调好“放”与“管”的节奏，强化事前准入与事中事后监管的衔接配合。按照国家统一部署，统一准入标准，从市场的角度把握合适的进度，做好简政放权，以防产生不必要的放管脱节现象。要整合既有的监管方式。对现行的年报、“双随机”、 信用监管等监管方式进行优化，互为补充，形成监管合力，提升监管效能。要探索适应新经济的监管模式。根据各种新业态发展需要，区分不同情况，探索适合各行业特点的审慎监管方式，使市场活而不乱，推动新经济健康发展。积极联合其他监管部门，进一步强化联合惩戒，健全完善联合惩戒机制，让守信者处处受益，失信者寸步难行。

转变事中事后监管思路

推进企业年报向常态化转变
　　年报作为事中事后监管的一项基本制度已逐渐被社会公众所认知，但在调研中发现，还是有不少地方市场监管部门没有脱离以前的思维模式和习惯，仍过于看重年报率，为追求年报率动员干部全程辅导，对部分未年报的企业甚至代其年报，违背了年报改革的宗旨。
　　年报制度是商事制度改革的一项重大举措，既方便了企业和群众，又促进了企业诚信自律，有利于扩大社会监督、推进社会信用体系建设。应树立“公示即监管”“共享即监管”的理念，推进企业年报工作常态化、长效化，向注重年报质量转变。
　　第一，年报宣传常态化。摒弃每年五六月份年报宣传“集中轰炸”的年报催报模式，改为与年报期同步开展“细水长流”式的宣传培训，通过高密度、全方位、多层面的宣传培训，进一步提升年报社会知晓度，增强企业年报主体责任意识和第一责任人意识，自觉报送年报，自主 公示即时信息。第二，便捷年报常态化。契合“最多跑一次”改革精神，不断提升“互联网+”在年报工作中的应用水平，提高企业和农民专业合作社年报数字证书应用率，提高个体工商户使用年报APP电子化申报率，外国企业常驻代表机构网上年报使用率。第三，真实年报常态化。逐步建立年报工作长效机制，摒弃“保姆式”监管，把精力投入到确保年报真实性上，实现与税务、社保等部门的数据共享，直接提取相关数据应用于企业年报填报过程中，减少企业自主填报的误差。强化对中介机构的监管，开展专项抽查，消除年报虚数，提高年报数据质量。第四，年报监管常态化。对尚未报送年报的企业进行实地检查，发现企业查无下落的，依法列入经营异常名录。积极探索年报中介机构实名制精细化管理。

从三个维度把握“双随机”抽查监管
　　简政放权以来，审批事项不断减少，监管方式也随之发生变化，“双随机、一公开”成为事中事后监管的主要模式。“双随机”抽查作为一项全新的工作，虽然运行已近两年，但整体还处于摸索阶段，也呈现出一些比较集中的问题。比如“双随机”抽查主要集中在企业监管条线，其他监管部门参与较少，主要集中在年报事项抽查而其他内容抽查较少，沿用老方法较多缺乏新思路，缺乏与日常监管工作的结合等。
　　“双随机、一公开”监管是国务院部署的深化“放管服”改革的重要内容，也是市场监管部门的重点工作。要深刻理解、准确把握“双随机”监管的丰富内涵和重大意义，在理念、方法、任务三个维度上协同推进、有机统一。
　　其一，“双随机”是一种监管理念。“双随机”是对企业日常监管方式的根本性变革，有利于降低企业制度性交易成本、推进公平公正执法。要建立由主要负责同志牵 头的工作机制，将各业务和职能机构全部纳入进来，形成工作合力，切实改变只由一个部门、一个业务条线“唱独角戏”的现状，注重加强内部各业务条线的整合融合，将“双随机、一公开”监管理念渗透到日常监管的各项工作中。其二，“双随机”是一种方法。“双随机”抽查应当以常态化方式进行，结合本单位监管工作在全年平均分布。除对年报事项按照全省统一模式开展“双随机”抽查外，应根据区域性监管重点、热点、高风险领域自行规划“双随机”抽查内容、比例和流程，抽查数量计入全省抽查比例5%的总量中，使其真正成为事中事后监管的主要手段，提升监管效能，体现公正执法。其三，“双随机”抽查是一项任务。市场监管领域内“双随机”抽查要体现统一性、规范性和有效性，抽查前应制定抽查方案，明确抽查内容和方法，积极探索更多跨部门联合抽查。做好“双随机”抽查管理系统建设与运维，横向实现“双随机”监管方式在部门联合检查和市场主体监管中的全覆盖，纵向接入基层管理系统平台。

探索市场主体有效退出机制
　　以浙江为例，自2016年10月省工商局全面部署长期未经营企业清理吊销和个体工商户依职权注销工作以来，大部分地市按要求开展了市场出清工作，但在工作推进过程中仍存在着思想顾虑较重、地区开展不平衡、各地核审标准不一等问题，使得这项工作的全省同步性没有达到预期要求。随着商事制度改革深入推进，要主动顺应市场主体对于市场公平竞争的期望，在“宽进”背景下，改变单纯看主体总量的传统观念，对不良主体逐步建立不同层级的市场退出机制，适应新经济发展趋势和高质量发展要求，加快结构调整和转型升级步伐。
　　一要提高对市场出清工作的认识。贯彻党的十九大提出的“企业优胜劣汰”“微观主体有活力”“市场机制有效”的现代化经济体系标准要求，切实把市场出清工作作为推进供给侧结构性改革的必然要求，扎实全面开展。二要全面开展市场出清工作。持续不懈开展长期未经营企业清理吊销和个体工商户依职权注销工作，要对连续两年未年报、长期未经营、吊销未注销企业，分类开展清理、清退、清除工作。要把市场出清工作与企业年报、“双随机”抽查工作结合起来，形成工作合力。同时，根据新修订《农民专业合作社法》第七十一条规定，自2018年7月1日起对连续两年未从事经营活动的农民专业合作社吊销营业执照。三要扩大吊销未注销企业强制注销试点。

加强对企业经营管理的行政指导
　　商事制度改革激发了市场活力和“双创”热情，越来越多的创业者实现了创业梦想。创业是非常严肃、持久的行为，任何的失误和错漏都可能给企业带来不利影响，准入门槛的降低并不等于企业经营管理水平也降低。因此，要求积极开展行政指导，指导经营者明晰权利与义务，合法经营，这也是事中事后监管过程中的一项重要任务。
　　一要开展制度化培训指导。建立对新设立企业、未年报企业、有严重违法行为企业的法定代表人（负责人）、高级管理人员、联络员参加的定期、免费法律制度培训，指导企业合法经营。二要探索联络员管理制度，针对小微企业经营管理欠规范的现状，进一步完善企业联络员确认办法，积极探索企业联络员实名制、精准化管理，使其成为市场监管部门与企业之间信息传递、接受反馈和有效沟通的桥梁。三要实施企业信用管理示范引导，制定企业信用管理地方标准，进一步营造企业家健康成长环境，弘扬优秀企业家精神，更好发挥企业家作用。

持续创新事中事后监管方式方法

深化监管方式创新机制建设
　　党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。推动国家管理向国家治理的根本性变革，意味着更加注重政府与非政府主体之间的互动，要求政府部门提供更灵活、更多样、更智能的监管方式。商事制度改革四年多来，事中事后监管的工作重心、具体内容和手段几乎每年都在变化，这种变化正体现了市场监管部门根据改革进展及时调整监管思路和监管重点的创新实践精神，在今后的事中事后监管中要持续深化监管方式创新。
　　一要完善信用联合惩戒机制，强化信用约束。强化对经营异常名录的管理，对申请移出名录主体的年报信息和即时信息进行全面检查。强化对严重违法失信企业的管理，今年重点做好对列异满三年的企业列入严重违法失信企业名单的工作，并向社会公示。继续做好失信被执行人资格限制工作，严格准入把关，全面限制失信被执行人担任企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员。对被列入严重违法失信企业名单的企业法定代表人，探索违法原因改正消除后才能重新注册企业。二要开展风险分类监管，健全风险发现机制。综合考虑企业信用状况、经营特点、所属行业、所在区域等情况开展监管风险动态评估与分类。对高风险的企业，列为监管重点，触发启动日常监管、“双随机”定向抽查等监管手段，增加抽查频次，加大抽查比例，实施精准监管。三要实施基层日常监管规范强化解决机制。充分发挥市场监管平台作用，探索基层日常监管与事中事后监管的有机统一，对发现的违法行为线索实行执法部门信息共享和监管协同，对常见的违法行为事项规范基层一线干部的监管制度与程序，建立完善的执法机制。

重视企业数据的开发应用
　　工商和市场监管部门作为市场主体的入口和主要市场监管部门，掌握了市场主体从出生到消亡的大数据。这些数据来源众多，主要有各综合业务系统采集的内部数据、公示系统中企业自行申报的经营数据、其他部门许可和监管过程中形成的共享数据三大类。上述数据分散、粗糙、整合度不高的问题始终存在。这些涉企海量数据，只有强化运用，用好用活，挖掘价值，才能发挥出支撑监管和服务的效力。因此，一方面，要进一步加强数据信息的共享、归集和公示。依托“最多跑一次”改革强化数据标准的统一，建立健全跨部门信息交换机制，强化协同监管和联合惩戒，拓展社会组织信息归集、舆情民意监测功能，将所有涉企记录在相关企业名下向社会公示，更好地发挥信用监管的约束作用。另一方面，建议设立数据中心专司其职。由数据中心负责梳理整合各业务条线数据，归集外部门共享数据并记于企业名下，管理记于企业名下的所有数据，对这些海量涉企数据开展分析利用。通过建立指标体系模型分析个体及整体企业活跃度情况、区域内市场主体生存状态、重热点地区及行业的生存发展状况，提高对企业的服务水平。应用各类分析，为提高事中事后监管效率提供科学支撑，提高监管的精准性和有效性。针对不同风险类别的市场主体，采取差异化管理措施，综合运用提醒、约谈、告诫、处罚等手段，及时降低市场主体的监管风险等级。

强化信息化手段的全面应用
　　信息化的经济社会必须应用信息化的手段实施监管。信息化是各项改革创新不可或缺的支撑和保障，尤其是多部门合并后，又将面临多部门多系统的兼容整合。必须紧盯住事中事后监管的各项举措，抓住涉企信息共享的本质，打破数据信息孤岛，不断深化市场监管大数据建设，夯实数据基础，强化功能建设，优化监管应用。
　　第一，要加快“一张网”建设。进一步完善公示系统功能建设，提高涉企信息归集覆盖率和公示率，升级协同监管平台功能，不断优化公示系统、警示系统、交换系统“一网三平台”的使用和管理。把公示系统建设成为企业积累自身信用、收获更多信用红利、主动接受社会监督的平台，建设成为各级政府部门联合监管的平台，建设成为社会公众查询企业信用、降低交易成本、避免交易风险的平台，充分发挥“一网归集、服务三方”的作用。第二，要打造政务服务平台。架设工商和市场监管部门与企业之间实时沟通、定向服务桥梁，打通政务服务“最后一公里”，实现政务信息精准送达、法规政策及时传递、业务办理及时指引、企业诉求及时回应，同时扩展各类应用服务项目。

□本版文章由浙江省工商局企业监管处提供