优化程序 提高效率

　　阅读提示
　　2017年3月，全国12315互联网平台（以下称12315平台）正式启用，全国消费者24小时均可通过多种互联网渠道投诉举报，由平台分配到各地工商和市场监管部门处理。启用以来，12315平台在为消费者维权提供高效便捷途径的同时，也难免为职业举报人所用，导致相关投诉举报量暴增。本文以江苏省太仓市市场监管局今年1至3月通过该平台接到的涉广告投诉举报数据为样本，分析职业举报出现的一些新动向、新特点，并对基层市场监管部门如何应对提出建议，具有较强的借鉴价值，敬请关注。

相关投诉举报情况
　　2018年1至3月，江苏省太仓市市场监管局通过12315平台接到的涉广告投诉举报数量剧增，达165件，超过2017年全年122件的数量。
　　（一）数据分析
　　一是涉广告投诉举报比重上升。
　　2017年，全局通过12315平台共受理投诉举报359件，其中涉广告122件，占比33.98%。2018年1至3月通过该平台共受理投诉举报280件，涉广告165件，占比上升至58.93%。
　　二是购物平台集中，消费金额低。
　　165件投诉举报所涉物品均通过网络平台购买，其中天猫商城131件、京东20件、其他平台14件。涉案物品中，200元以下的139件，占84.24%。
　　三是投诉举报集中在虚假广告。
　　投诉举报问题中，反映广告内容虚假的147件，占89.09%，另有贬低其他生产经营者的10件，绝对化用语4件，其他4件。
　　（二）主要特点
　　一是投诉举报对象多为实名企业。
　　天猫商城、京东上的店铺均为企业，全部公示了营业执照信息，与淘宝平台上的个人店铺相比，更易于锁定举报对象和管辖部门。上述平台建立了严格的信用约束制度，对店铺收取信用保证金并实行失信惩戒，因此这类平台上的企业成为职业举报人关注的主要对象。
　　二是投诉举报内容大多缺乏证据。
　　反映广告内容虚假的大多数举报毫无证据，如反映“纯棉”无毒”等广告用语虚假，投诉“该材料经上千次测试验证”无事实根据等。这些与以往同时列明多种涉嫌违法点、详述多项诉求并提示行政不作为后果的来函类职业举报相比，显然不够专业。
　　三是牟利模式有所变化。
　　传统的职业举报中，举报人往往针对绝对化用语、引用数据不表明出处等“成功率”较高的违法点进行举报，且动辄启动复议诉讼程序施压，有的还直接提起民事诉讼，这都需要一定的专业能力和成本。通过12315平台的举报，举报人一般是购物截图后即申请退货，举报事项多数难以成立，似乎追求的是一种零成本、广撒网、碰运气的概率性牟利模式。

处理情况分析
　　上述165件涉广告投诉举报，太仓市市场监管局均依法处理，目前已办结122件，还有43件在办理中。
　　（一）数据分析
　　一是时限要求方面。通过12315平台“超期类型”项目的分析，上述投诉举报在“未办初查”“已办初查”和“结案”等项目中均显示未超期。
　　二是实体认定方面。122件已处理的投诉举报中，答复不受理的有18件，不予立案的46件，立案的3件，其余55件未明确答复是否立案。
　　三是处理效果方面。对于上述投诉举报，执法人员大多先通过电话答复再录入软件，举报人对答复内容均未提出异议。截至目前，无一起提起复议诉讼。
　　（二）存在不足
　　一是投诉举报未兼顾。消费者通过12315平台维权，需在投诉、举报两种类型中选择其一。上述165件投诉举报中，从平台归类看有160件选择投诉，仅5件为举报。但从具体投诉内容看，160件投诉反映的都是相关广告涉嫌违法的问题。这种情况下，如果执法人员机械按照该分类处置，在反馈内容中仅体现消费投诉调解情况，未就涉嫌违法内容的处理作出答复，就可能造成履职不全面，存在一定风险。
　　二是法律适用不准确。部分答复以“当事人违法行为轻微，未造成不良影响”为由，“根据《行政处罚法》第二十七条第二款，决定不予立案”。该条款是免予处罚的规定，适用在此处并不恰当。
　　三是说理不充分、不严谨。如答复“未发现‘强力’二字有违反《广告法》规定的情况”，但未说明具体理由。

对策建议
　　通过上述分析可以看出，执法人员只要规范应对，履职风险并不大，但由于举报数量暴增，有必要合理优化相关程序，统一标准，以提高行政效率，节约行政资源。
　　（一）专人处理，确保程序合法
　　由于12315平台设置了“办理期限”，所以能有效提醒执法人员遵守答复的法定时限，可能疏忽的主要是对举报人复合型诉求的全面处理。建议基层市场监管部门明确专人负责平台任务的管理，准确判断举报人的诉求后再行分流，并督促具体处理人员注意不同诉求的法定时限区别。
　　1.对于消费投诉，按照《消费者权益保护法》第四十六条规定，应在七个工作日内予以处理并告知消费者。
　　2.对于广告投诉举报，按照《广告法》第五十三条规定，应在七个工作日内予以处理并告知投诉举报人。
　　3.对于决定不予立案的举报，按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十八条规定，应在七个工作日内决定是否立案（特殊情况下，可以延长至十五个工作日），未规定答复时限。
　　上述答复，从便捷角度可以合并答复，但应确保在七个工作日内完成，否则需分别答复。
　　（二）审慎认定，保护企业正当利益
　　职业举报的目的是基于私利而非真正维护市场秩序，因此执法人员更应坚持公正立场，从《广告法》立法目的、辖区广告市场整体秩序和涉案广告社会危害性等方面综合评估，审慎认定相关违法行为。以投诉举报最多的虚假广告为例，对毫无证据无端举报广告内容虚假的，可以“举报线索指向不明，不符合受理条件”为由直接不予受理。对于广告内容确有误差，但按照一般公众认知不具有明显误导性的，可以认定其不构成虚假广告，不予立案。对于认定违法并立案处理的，可基于被举报人积极主动改正等法定情节从轻、减轻甚至免予处罚。
　　（三）适度说理，提升行政行为规范度
　　为保障投诉举报人获得答复的法定权利，也基于《行政诉讼法》举证责任倒置原则确保证据充分，执法人员对相关投诉举报的答复应进行必要的说理，从立法目的、构成要件、词语语义和一般公众认知等方面分析涉案广告用语不构成违法的理由。如“该广告属于合理比较，未不当贬低他人，不构成贬低他人广告”及“健身器材属于充分竞争行业，第一层级的品牌众多，该广告所称的‘顶级品牌’贬损同业的社会危害性不明显，不构成《广告法》第九条第（三）项禁止的绝对化用语”。
　　（四）合理行政，节约行政资源
　　考虑到投诉举报数量持续快速增长，实践中，亟待解决在合法前提下如何简化工作流程、提升行政效率的问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案……”笔者认为，区分不同情况，合理降低对部分举报“核查”的要求，可显著减少相关工作量。一是对没有任何证据或线索无端举报虚假的，仅进行形式“核查”，直接答复不予受理或不予立案；二是对是否虚假存疑的，进行初步“核查”，要求被举报人提供证据，如无明显误导性的不予立案；三是对确属内容虚假的，再立案进行全面调查。

□曾晓华 偶雅君