清理长期停业未经营企业实践

　　长期停业未经营企业存量较多，增加行政成本，导致数据失真，是监管的难点，也是提升年报率的痛点。4月16日，江苏省工商局印发《关于做好对列入经营异常名录满三年企业清理规范工作的通知》，对长期停业未经营企业清理规范工作进行部署。作为基层一线执法人员，我和同事以极大的热情投入清理规范工作中。

方桌会议
　　5月15日9时，我敲开张家港市市场监管局市场主体监管科的门，政策法规科科长陈永彬、南丰分局副局长姚刚已经赶到，几把椅子围着办公桌摆放，每人面前放了一沓材料、一瓶矿泉水。
　　“此次清理规范的企业名单是省工商局通过江苏工商电子政务系统梳理出来的，均是列入经营异常名录满3年的企业，包括2013年度、2014年度未年报的公司制企业、非公司企业法人以及个人独资企业，全市共有1009户。”市场主体监管科副科长钱建新介绍说，“这次清理规范的方式，主要有督促补报年度报告、变更企业登记事项、吊销营业执照等。”
　　“前两种方式，数量相对较少，大家在实践操作上也很熟悉了。”市场主体监管科科长顾华说，“今天邀请大家过来开个‘方桌会议’，主要是针对吊销营业执照这项工作。吊销营业执照是最严厉的行政处罚，容不得半点纰漏。省局文件已发给大家了，大家有没有什么想法和建议？”
　　“以前吊销未年检企业营业执照，法律规定明确，事实清晰，一个法律文书下以清单形式罗列所有相同性质企业名单，批量开展。但是此次不同，在流程上可以批量操作，具体工作上应当以单个企业为单位，从立案到调查取证、审核、听证，再到作出行政处罚决定，最后送达行政处罚决定书，一户一吊销，一个环节都不能少。这当中要注意，企业类型不同，适用的法律法规也不同，千万不能混淆。”政策法规科科长陈永彬说。
　　“此类案件中，无法用获取营业执照方式来证明企业的主体资格，可以考虑从江苏工商电子政务系统中打印企业的基本信息，加盖张家港市市场监管局公章，执法人员签字并标注打印时间后作为其主体资格证明。证明企业自2013年或2014年起连续多年未报送年报且至今未补报年报的证据。可以从国家企业信用信息公示系统（江苏）打印网页，由执法人员签字并标注打印时间。”钱建新说。
　　“数量大，有1009户；范围广，分散在全市10个分局。”我想了想说，“针对此次批量吊销的特殊性，可不可以这样理解——市局层面的任务是流程控制，确保整个吊销程序严丝合缝；基层分局层面的任务是具体核查、收集证据。”
　　“是的。作为企业登记机关，市局市场主体监管科根据相关法律法规及省局《清理吊销长期停业未经营企业操作办法（试行）》，统一进行吊销案件流程操作。考虑当事人停业查无下落的特殊情况，我们会在国家企业信用信息公示系统（江苏）发布提示性公告，督促其及时履行法定义务，警示相关违法后果。提示性公告在公示系统公告栏及企业名下同时发布。后续的听证公告、行政处罚决定通知书的公告送达，都会采取这种模式。公示系统受众广，在企业名下点对点进行提示、公告是个好做法。”钱建新话锋一转，说，“通过登记的住所无法取得联系是必要的证明材料，这也是基层分局调查取证环节的重点。从我了解的情况，企业登记的住所状况比较多，比如门牌号码不全、虚假登记，比如原区域规划合并、道路重新命名编制……”
　　“前期可以多途径梳理汇总企业基础性材料，包括拨打电话询问情况；实地通过询问附近门店经营者、房屋产权所有人、村（社区）工作人员、物业管理人员等方式了解情况，实事求是，合理取证，可采取制作现场检查笔录邀请见证人签字、拍摄确定性或关联性照片等方式，记录实际情况。”钱建新说。
　　“从基层角度考虑，每一户都要实地核查，制作现场检查笔录，这个工作量可不小。能否考虑以邮寄两封挂号信并取得退信的方式来固定企业住所‘失联’的证据？这样既有法可依，也便捷高效。”姚刚说。
　　“你的说法有一定道理，邮寄挂号信可以作为辅助手段，但是吊销营业执照是对企业最严厉的行政处罚，第一次对如此大数量的企业实施吊销，要尽量获取直接的、关联度高的证据。而且，省工商局有明确要求，要实地检查。”顾华说。
　　首次开展对列入经营异常名录满3年企业的清理规范工作，科室、分局压力都不小。“方桌会议”开了整整两个小时。

基础数据很重要
　　此次清理规范的企业，我所在的张家港市市场监管局金港分局有100户。
　　“对100户企业的清理规范可不是小事情，没年报至今也没补报年报，无从得知企业最新的通信地址、联系电话。不少企业登记的住所信息模糊，相当一部分企业人去楼空，怎么核查？”市场主体监管条线专管员黄雪军看着电脑里EXCEL表格中的清单，一边挠头一边说。
　　“2013年、2014年起就没有申报年报的绝大部分企业事实上已经不从事生产经营活动了，现在我们要做的就是调查并收集证据。”我说。
　　“市局要求从江苏工商电子政务系统、国家企业信用信息公示系统（江苏）中打印相关证据材料。”我把江苏省工商局、张家港市市场监管局相关文件在电脑上打开，把一部分文字加粗，说，“我们可以在开展工作时，同步查看企业近几年的变更登记信息、清算备案信息、失信信息、检查信息、其他部门推送的信息等，借此来对企业的存续状况有一个大致的判断。”
　　“好的，明白。”黄雪军点点头，说，“咱们基层分局的工作是离企业最近的工作。在省局、市局前期工作的基础上，我们要从一开始就做细做实。”
　　6月4日上午，我和黄雪军就100户企业清理规范工作的第一步达成共识。
　　“1户企业在2016年2月的预付卡消费投诉核查时发现已逃逸；1户企业在2017年12月开展的互联网金融广告专项检查中，查无下落。这2户企业均已因通过登记的住所（经营场所）无法取得联系，被列入经营异常名录。”
　　“1户企业在2013年12月已经进行了清算备案，可是至今没有注销。”
　　“100户企业中，92户仍为旧的注册号，也就是说，这92户企业没有换发新版营业执照。经与政务服务窗口沟通，辖区内仅有300户企业没有换发新版营业执照。从今年1月1日起，这些企业的旧版营业执照已经失效，也不能正常办理税务业务。”
　　“2户企业分别在2016年6月、2016年12月办理过法定代表人变更、经营范围变更，需要重点关注。”
　　面对100户清理规范企业，有了基础的数据核查，我和黄雪军心里有了底。

100个电话号码
　　在实地核查之前，我和黄雪军决定先逐一拨打电话，既是通知告知，也是沟通了解。
　　考虑需要告知企业的事情比较多，为了防止错漏，在电话沟通之前，我把几个要点在笔记本上罗列了一下，如：企业是在正常从事生产经营活动还是已经停业了？企业是否还在登记的住所（经营场所）经营？为什么连续多年没有申报年报？此外还包括依据法律法规对企业吊销的相关事宜，经营异常名录和严重违法失信企业名单的相关规定，对法定代表人的约束惩戒，补报年报、变更企业登记事项、移出经营异常名录该如何操作等等。
　　6月6日下午，我开始逐一拨打电话。我本以为打100个电话会是一场口干舌燥的攻坚战，没想到，半个下午就结束了。
　　“对不起，您拨打的号码是空号。”
　　“您呼叫的用户已启用短信呼业务，他将收到短信提醒，请您挂机后等待回电。”
　　“您拨打的用户正在通话中，请稍后再拨。”
　　100个电话号码中，有31个是空号，7个关机或停机，20个一直占线、无人接听或直接挂断，还有3个无对应的电话号码。这61个电话号码，连开口的机会都没有给我。
　　“你们怎么回事？我没有登记公司，一会儿催年报，一会儿说要吊销，随便，以后不要再打我这个电话了。”
　　“烦不烦啊，我说过好几次了，打错了，错了！”
　　“我这个是集团公司的工作手机，你们怎么有我的电话？从来没有听说过这家企业，你们搞错了。”
　　100个电话号码中，有11个是错号。
　　“是，我是绿洲生态的林××。公司？早就不开了。什么吊销？做笔录？我在内蒙古，没有时间，你们吊销就吊销吧。法定代表人进入黑名单？我有时间会注销的。”
　　100个电话号码中，有21个是企业的法定代表人或法定代表人家属，有7个是以前代为办理登记业务人员或者会计的。经沟通询问，由于种种原因，此部分企业事实上已经自行停业，也不在登记的住所（经营场所）经营，其中一部分由于种种原因无法注销，一部分对吊销这一行政处罚表示无所谓，一部分态度不明。针对不同的情况，我把清理规范事宜以及约束惩戒、规范补救措施分别进行告知。同时，我把电话中了解到的1户正在办理注销手续的企业、3户在明白利害关系后表示将办理注销的企业进行了重点标记。
　　我逐一拨打电话，记录下每个电话拨打的情况。第二天，我又把未接通的所有电话，无论是空号、无人接听还是关机、一直占线的，再次拨打了一遍，详细记录下每个电话拨打的情况。

8村1社区会议
　　登记的住所（经营场所）信息宽泛模糊，是规范清理工作中的难题。此次需要规范清理的100户企业中，登记为××镇、××村、××社区的有59户，分散在辖区近30个村（社区）。在无法通知当事人到场、登记的住所（经营场所）过于宽泛模糊导致难以实地核查的情况下，如何开展工作？针对这个问题，我们探索尝试一个新路子。我们主动对接保税区（金港镇）企业服务局，由区镇各办事处经服中心将清理规范名单对点印发至各村（社区），发挥村（社区）人员清、地域熟的优势，协助了解核查企业情况。
　　在前期各自核查的基础上，6月12日下午，在张家港市保税区（金港镇）后塍办事处二楼会议室里，我、黄雪军、金港分局负责后塍片区的老沈和后塍经服中心主任徐春芳、后塍8村1社区的工作人员，就各自核查的情况讨论着。
　　“张家港市好韵达快件有限公司后塍分公司登记在后塍人民北路23号北起第6、7间，但是我们实地上门核查没有找到，询问旁边小卖部的人，只知道去年搬走了，不知道具体搬到哪里。”老沈说。
　　新塍村的陆妮说：“这家分公司是我们村里的，现在门店在塍杨路上，我有他们负责人的电话。”
　　“登记的住所为朱家宕村的2户企业我从来没听说过，问了村里分管经济的主任，也从未听说过。”朱家宕村村委会工作人员王丽霞说。
　　“涉及高桥村的有1户企业。”高桥村村委会工作人员吴易昊说，“我是新来的会计，没有听说过，并不代表企业就不存在。如果我作为见证人签字，然后你们就把企业吊销了，万一企业还开着怎么办？”
　　“张家港市后塍标牌厂我知道，在经营，跟我还算有点亲戚关系。法定代表人已经瘫痪在床了，现在是他的儿子在管，生意一般，但还在经营。”后塍中心社区工作人员严一中说，“还有两户，我上周拿到名单后，询问了社区的同事。这家宏鑫物流，已经关掉好几年了，另外一家都没有听说过。”
　　情况互通后，针对村（社区）工作人员的疑惑，我结合法律法规以及省工商局相关文件，把经营异常名录、严重违法失信企业等概念进行了解释，重点把此次清理规范的几种方式和吊销企业的救济途径作了详细讲解。随后，对于企业停业或不在登记的住所（经营场所）经营的，我和黄雪军制作现场检查笔录，邀请村（社区）工作人员作为见证人签字。
　　此次清理规范的100户企业中，后塍占了24户。两小时的对接会，我和黄雪军完成了21份现场检查笔录，确认了1户仍然在登记的住所经营、1户擅自变更住所、1户拟注销的情况。

巧遇阿妹郎
　　港区是金港镇的中心，分为中片、西片和中兴片。港区范围的企业登记的住所（经营场所）大部分相对比较明确，我和黄雪军决定逐一上门检查，探个究竟。
　　“江苏晟亚投资有限公司登记的住所是三节桥村，港区有这个村子吗？”黄雪军一头雾水。
　　“老黄，你新来，自然不知道。2012年的时候，港区的村、社区进行了规划调整，原来的三节桥村、四节桥村都合并到滩上村。”施明宗是港区中心片的协管员，由于片区工作庞杂，他每天都在街上，相关情况非常熟悉。
　　“这里有个情况和大家通个气。”我翻到晟亚投资的电话记录，说，“我之前电话联系上晟亚投资的法定代表人，他告诉我企业已经不在三节桥村了，也早就不经营了。我让他来分局说明情况、做笔录，他说人不在张家港。告知他吊销事宜后，他表示无所谓。”
　　6月13日，敲开滩上村村委会会计办公室的门，施明宗的表情一下子柔和起来：“这不是阿妹郎吗？我只知道你在村里当会计，原来就是滩上村啊。”
　　港区称呼兄弟姐妹间的孩子，男的统称阿宝郎，女的统称阿妹郎。阿妹郎叫施晓芸，看到大伯突然出现，她开心地差点跳起来，赶紧招呼我们坐下。
　　施明宗顾不上话家常，简单地把此次检查的情况说明后，说：“大伯在中兴片工作，情况是知道的。况且我们彬彬副局长打电话问清楚了，这个晟亚投资已经关门歇业了。村里没有这家企业的话，签个字就行。”
　　“我来这里工作才一年多，这家企业的情况我不熟悉。我问问我的同事，你们先坐一会儿。”阿妹郎从我手里接过晟亚投资的基本资料，向门外走去。
　　“三节桥村是2012年年底合并到滩上村的。我们村确实没有晟亚投资这个企业，社保系统中也没有法定代表人孙×的信息。”阿妹郎把一圈问下来的情况一股脑儿地告诉黄雪军，然后妥妥地在见证人处签了字。
　　态度和过程有时候比结果更重要。参加工作10多年的我，看着初入职场的阿妹郎脸上认真的神情，心中涌上一阵感动。

17幢322室
　　16幢后面是12幢，转过来又是8幢。6月13日13时30分，我、黄学军和施明宗已经在攀华豪苑小区转了3圈。张家港维可达贸易有限公司登记的住所为金港镇攀华豪苑17幢322室，小区不大，就是找不到17幢。
　　我们找到小区物业管理人员。得知我们核查企业的来意，物业管理人员十分确定地说：“在攀华豪苑，没有名称为维可达的公司。”他拿出小区住户登记名册，翻到17幢，322室显示的是名叫南××的住户。
　　“在小区里面你怎么可能找到17幢呢？我们小区一共17幢楼，其中1至16幢是住宅，都在小区里面，唯独17幢是商住两用房，在小区外的马路对面。这样吧，我叫老白陪你们过去，17幢322室我确定不是企业而是住户，让老白替你们先敲门吧。”物业管理人员说。
　　过马路，爬楼梯，穿过走廊，我们来到17幢322室。“老南，开门，我是物业老白。”老白用力拍门。
　　“稍等。”里面应了一声，过了一会儿门才打开。开门的男子五十出头，看到身着制服的黄雪军，他不由得后退半步，瞪大眼睛问：“警察查房？”
　　黄雪军首先对贸然上门表示歉意，然后出示执法证，站在门口进行了身份介绍，就来意作了说明。
　　男子招呼我们进客厅，递上矿泉水。“不好意思有点乱。我是屋主，叫南××。这是我的房产证，这是我的结婚证，这是我的身份证。”老南从卧室拿出一个塑料文件袋，把相关证明材料一字排开，“我是2014年买的这个套间，一家人一直住在这里。我没有开过公司，房子也从来没有出租过，17幢322室不可能有公司。”
　　“这个是二手房，之前屋主自己开公司或出租给别人开公司，也是有可能的。”黄雪军思考片刻后，问，“那也就是说，2014年8月起，在您购买并入住17幢322室后，可以确定此处没有名称为张家港维可达贸易有限公司的企业？”
　　“那当然，我的房子我还不清楚吗？”老南说，“我可以很负责地告诉你，从我住在这里起，17幢322室没有任何公司。我绝对支持你们的吊销工作，这也是对我自己负责。”
　　黄雪军略作思考后，快速制作现场检查笔录：“您的证明对我们非常重要。刚才的对话，我如实进行了记录，请您核对后签字。”
　　收好现场检查笔录，黄雪军和老南握手道别：“非常感谢您对我们工作的支持。”
　　告别了老白，我们继续上路。“以后对于检查中登记的住所为住宅或者商住两用房的，应该首先找物业询问情况，这样既能提高效率，也能避免不必要的尴尬和误会。”我对黄雪军说。

热情的吴老板
　　张家港金辉煌清算有限公司登记的住所是张家港市金港镇滩上南路，没有具体的门牌号码，前期我拨打过两次电话，一直都占线，无法接通。
　　6月15日14时10分，我和黄雪军、徐德明来到滩上南路。
　　“这家企业我一点印象都没有。滩上南路只有400米长，我们走一趟看看吧。”徐德明五十出头，在金港镇港区片工作20多年，是港区的活地图。
　　看店招，看门牌，问沿街门店的经营者。在滩上南路，张家港金辉煌清算有限公司似乎没有存在过。考虑到超市类、食杂类经营门店接触的人比较广，我们和位于金港镇滩上南路50号的张家港市金港镇港区家福副食店的吴老板交谈了起来。
　　“您好，我们是张家港市市场监管局金港分局的执法人员，这是我们的执法证。张家港金辉煌清算有限公司你听说过吗？该公司登记的住所是滩上南路，没有具体的门牌号，向你询问一下情况。”黄雪军问吴老板。
　　“金辉煌清算有限公司？滩上南路哪里有这么高级的公司。我开这个超市五六年了，对附近蛮熟的，从来没有听说过这个公司。”吴老板说。
　　“这家公司2014年没有申报年报，2015年7月起被列入经营异常名录。我们把这家企业列入清理规范的范围，现在通过实地核查来确认这家企业是否还在登记的住所从事生产经营活动。”黄雪军开始制作现场检查笔录，并就吊销概念、现场检查笔录中见证人的作用等向吴老板进行说明。
　　“现场位于金港镇滩上南路，经实地检查，未发现标示为张家港金辉煌清算有限公司的企业。经询问金港镇滩上南路50号张家港市金港镇港区家福副食店经营者吴××，其陈述，此处无名称为张家港金辉煌清算有限公司的企业。”黄雪军把现场笔录上的内容和吴老板进行确认，吴老板在见证人栏签了字。
　　利用一整个下午，我们完成港区中片和西片12户企业的现场检查。

细节是关键
　　6月19日下午刚上班，黄雪军来到我的办公室。
　　“材料我初步整理好了。这是吊销材料，一户一档；这是列入经营异常名录材料，还没来得及在系统中进行列入操作。”他把整理好的材料放在我面前。
　　实地核查结束后，确定有93户企业进入拟吊销企业名单，需要完成93份现场检查笔录的整理、证据提取单的制作等工作。93户拟吊销企业中，除2户已因通过登记的住所（经营场所）无法取得联系被列入经营异常名录外，其余91户需要先行完成列入经营异常名录的操作。这几天，黄雪军做了大量工作。
　　“有一点我不明白，反正都是准备吊销的企业，为什么还要先列入经营异常名录？多此一举嘛！”黄雪军停了一停，还是忍不住说道。
　　“我参加过一次省局关于吊销长期停业未经营企业操作程序的研讨会，这个问题会上进行了讨论。”我在电脑中打开江苏省工商局《清理吊销长期停业未经营企业操作办法（试行）》，把显示屏转向黄雪军。
　　“在《操作办法》中，听证告知、行政处罚决定书的送达，都是采取公告的方式。关于行政处罚决定书的送达，《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。而根据《民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。所以在此类吊销案件中，实地核查确定企业通过登记的住所（经营场所）无法取得联系后将企业列入经营异常名录，是明确企业下落不明的关键，也是使用公告方式进行告知、送达的前提，是不可或缺的一步。”我说。
　　“同时，还涉及履职到位问题。”我接着说，“对于企业‘失联’这一实地核查结果，社会公众有知情权，我们也有公示的义务。《企业经营异常名录管理暂行办法》明确规定，通过登记的住所或经营场所无法取得联系的，应当自查实之日起10个工作日内作出将其列入经营异常名录的决定，并予以公示。”
　　“而对企业的吊销，整个案件的一整套流程走下来，预计长达两三个月。”黄雪军恍然大悟，“所以列入经营异常名录这个细节，不能少！”

不要纠结
　　目前，金港分局立案吊销的93户企业已经完成调查取证，与全市立案吊销企业一起形成案件调查终结报告并报法制部门审核。
　　翻看、整理吊销案卷材料，各种场景浮现上来，我心里不免有点担忧。案件最重要的是证据，现场检查笔录证明的是企业通过登记的住所（经营场所）无法取得联系，在证明企业自行停业连续6个月以上这一事实上，属于旁证。如果，企业擅自变更住所，也无视年报制度，在其他地方从事生产经营活动呢？
　　6月20日下班后，我拨打了江苏省工商局企业信用管理局副局长李金忠的电话。
　　“省局此次部署开展的清理规范工作，是在2016年工商总局、税务总局开展清理长期停业未经营企业基础上迈出的一大步，是为了更好地推进强制退出机制，在大量调研基础上的开展的一项先遣性工作。”李金忠说。
　　“2016年工商总局、税务总局清理长期停业未经营企业，金港分局符合条件的只有2户，而这一次，金港分局符合条件的为100户，更加符合实际。”我一边点头，一边说，“但我很纠结。此类长期停业未经营企业吊销的调查取证具有特殊性，如果追求取得完美证据的话，工作根本没法推进。同时，因为吊销是对企业最严厉的行政处罚，杀伤力大，误吊销的风险客观存在，我担心行政诉讼有败诉的可能。”
　　“省局在推进此项工作开展的时候进行了充分考虑。在制度规范及程序控制上，出台了《清理吊销长期停业未经营企业操作办法（试行）》；在业务软件上，进行了配套调整，作出行政处罚前，已立案的企业自行注销、补报年报、办理清算备案、办理住所变更登记等的，软件将自动从拟吊销名单中剔除。重要的是，明确了救济途径，行政处罚决定作出后，被吊销营业执照的企业申请恢复经营资格的，在提供相关证据材料、正当理由后，登记机关据实作出处理，并可以就企业擅自变更住所等行为，酌情决定是否予以行政处罚。”李金忠说。
　　“江苏省委出台了容错纠错机制文件，明确在推进改革和体制机制创新中积极探索、先行先试，因没有先例、缺乏经验出现一定失误错误的，可以视情容错。当然，容错是与纠错相结合的，在容错基础上坚持有错必纠、有过必改。省局对此类吊销企业明确的救济途径就是纠错的制度保障。所以，要把工作做实，不要纠结。”李金忠说。
　　改革推进的过程是摸着石头过河的过程。在与李金忠电话沟通后，我心中的迷雾逐渐散开。

□江苏省张家港市市场监管局金港分局 陈彬彬