行政执法与刑事司法衔接有关问题探讨

　　编者按
　　 行政执法与刑事司法都是国家公权力依照法定权限和程序对违法行为进行处理的法律活动。作为不同的社会治理手段，二者均承载着维护社会秩序，保障公民、法人和其他社会组织合法权益的功能。然而，由于我国法律责任的设定特点，导致行政执法与刑事司法衔接在实践中存在一些问题，因此全面规范相关工作，实现行政执法与刑事司法的有效衔接，非常必要。本文全面梳理了当前行政执法与刑事司法衔接存在的具体问题，并提出解决问题的建议。

刑事责任与行政责任竞合问题
　　刑事责任与行政责任，作为公法上的两种责任形式，既有区别又有联系。当同一违法行为违反了《行政法》的相关规定且“情节严重”，同时违反了《刑法》的相关规定，就产生了竞合问题。可以说，刑事责任与行政责任的竞合，是行政执法与刑事司法衔接的起点。目前，法律并无明文规定，行政机关在将涉嫌犯罪案件移送司法机关的同时是否还可以追究当事人行政责任。实践中，当行政机关发现违法行为涉嫌犯罪并将其移送司法机关后，一般会根据判决结果再考虑是否追究行政责任。刑事责任优先也成为业界共识和习惯操作。
　　笔者认为，行政责任不可替代。行政执法追求的是公正和效率，及时制止违法行为，作出责令停产停业、吊销许可证或营业执照、市场禁入等行政处罚决定是行政执法目的和行政机关职责所在。从经济角度看，某些行政处罚更有利于遏制犯罪。而且，有些罪刑的认定需要依赖行政行为。《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的补充规定》第二条第三款规定，是否属于假药难以确定的，可以根据地市级以上药品监督管理部门出具的认定意见等相关材料进行认定。该种假药认定意见书本身就是行政行为，当事人不服可以提起行政诉讼。
　　笔者建议，应坚持同步追责原则，形成维护社会秩序的合力。既要坚持涉嫌犯罪案件第一时间移送司法机关的基本原则，也要树立行政责任和刑事责任同时追究的意识。责任种类性质不同的，行政机关和司法审判机关应当各自适用，不能相互替代。责任种类性质相同的，比如经济方面的惩罚，罚款与罚金，没收违法所得、没收非法财物与没收财产，应坚持有利于惩处危害社会行为，及时遏制违法或犯罪的惩罚优先原则。为了落实同时追究行政责任和刑事责任的要求，行政机关和司法机关应分别收集证据并建立追责案卷，进一步出台证据移送规范，在法律层面确立司法审判机关认可行政机关出具证据复印件加盖单位公章的效力，实现一份证据分别立卷。

具体经济犯罪移送标准不明确
　　行政机关和司法机关在一些类型的案件上，移送标准不统一，影响了相互衔接工作。一是追溯标准，主要是起算日期不一致，带来衔接不畅。如虚报注册资本罪、虚假出资罪以及抽逃出资罪，司法机关认为虚报或虚假出资以及抽逃出资发生之日为犯罪日，刑事诉讼追溯期限由此开始计算，依据《刑法》第八十七条第（一）项规定，追诉期限为五年。行政机关查处虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资行为，认为在其注册资本没有充实（纠正违法行为）之前，违法行为呈持续状态，行政处罚追责期从补足注册资本金或变更注册资本金及纠正违法行为之日起开始计算，依据《行政处罚法》规定，追究期限为两年。二是一些经济犯罪以违法所得达到一定数额作为刑事立案标准，但违法所得计算没有统一标准，即计算违法所得时，需要扣除哪些成本税费项目没有统一规定。三是一些经济犯罪以造成一定危害后果为刑事立案标准，由于行政机关调查取证手段有限，后果证据认定困难，若移交则事实不清达不到公安机关的立案标准，不移交又怕被追究渎职责任，造成移送工作面临困难。
　　笔者建议，应明确移送标准，理顺衔接流程。进一步明确相关案件的移送标准，包括追诉期限计算标准、违法所得计算标准等。放宽行政机关移交案件证据标准，即只要有证据证明行为人的行为涉嫌犯罪的，司法机关就应当接受行政机关的移送。刑事立案标准应建立在侦查取证的基础上，而不应教条地将证据作为行政机关的移送标准。具体可以分情况规定，哪些情况需要查明行政违法事实同时查清危害后果，哪些情况只需要查明行政违法事实，哪些情况只需要查明某些事实要件。行政机关无法查清的，公安机关可先行介入调查。

行政证据转化为刑事司法证据操作难
　　《刑事讼诉法》第五十二条第二款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。上述规定表明，在行政执法过程中收集的客观性较强的实物证据转化为刑事证据于法有据，但对证据类型和证据规格的要求存在较大差异。行政证据与刑事证据转化的关键在于行政证据是否具备刑事证据的“三性”即客观性、关联性和合法性。由于实物证据具有易灭失、不可逆的特性，其提取、固定、保存更需要客观、合法、有效。实践中，部分行政执法机关办案人员法律专业水平不高，证据收集、固定、保全能力不强，收集程序、手段多有瑕疵，导致证据收集程序、手段不合法，证据保存不合法，证据司法转化难，达不到司法证据证明标准；在案件移交进入侦查、审查公诉直至刑事审判环节，行政执法机关收集的实物证据被依法排除或无法转化为刑事证据且重新收集难度大，致使案件无法达到刑事立案标准或不符合提起公诉要件要求或不符合审判定罪“排除合理怀疑”要求，直接影响衔接工作效率和司法办案质量。
　　笔者建议，提升行政执法软硬件水平，促进行政执法证据转化为司法证据。一是加强行政执法队伍专业化建设，整合内部行政执法人力资源，组建专门的执法机构。按照刑事司法办案人员基本素质标准开展培训，举办刑事司法专题讲座，组织联席会议交流等活动，增加行政执法人员的刑事司法知识储备，提高行政执法人员对经济犯罪的甄别能力。二是增强行政执法人员依法取证和程序化操作意识，提高收集、固定、保全证据能力，使其调取的证据符合司法证据“三性”要求，避免出现“非法证据”在刑事诉讼审判中被排除的情况。三是优化行政执法装备，比照公安机关经济侦查配备必要的执法装备，实现行政执法全过程记录等。

监督机构调整而衔接制度规范调整不及时导致衔接不畅
　　笔者建议，加强组织协调，实现衔接工作全过程监察。一是制定监察委介入行政执法与刑事司法衔接工作的监督制度和规范，全面、全程监督行政机关与司法机关执法办案和案件移送。坚持以监察委监督为中心，促进行政执法与刑事司法衔接工作的有序推进。将案件移送、立案侦查、审查公诉、案件审判等各个环节纳入监察委的监督范围。另外，公安机关、检察机关、审判机关向行政机关提出司法建议以及移送案件也纳入监督范围之中。二是加强统一领导，分工协作。整合执法资源，减少多头执法。确立一个牵头部门，建议由司法部门统一协调与司法机关的衔接工作。三是明确层级衔接分工：国家层面协调制定标准、原则、程序、时限等方面的法律规范；省、市级层面制定联席会议工作制度规范，搭建信息共享平台；县级层面制定具体的衔接工作安排，制定年度协调计划等。

信息共享平台建设滞后影响工作衔接
　　应建立信息共享平台，实现行政执法机关与司法机关网上移送案件、研讨业务、案件追溯和监控，落实网络化监督。具体而言，省级层面搭建行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，真正实现网上衔接、信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时。该平台同时具备以下功能：一是行政执法信息向本级监察委全面开放，便于监督；二是对案件及线索移送全程记录，追责有据；三是日常工作交流畅通、高效。监察委通过信息共享平台发现行政机关对依法应予移送的案件以罚代刑或不移送的，及时发出监察建议，全程监督案件移送，对存在渎职行为的，依法追究相应责任。

□中南财经政法大学 刘季昀