浅析如何加强对网络食品经营者的“管”与“服”

　　随着电子商务的快速发展，网购、无接触配送等越来越受到消费者的青睐。网络食品经营在2020年疫情期间呈迅猛增长态势，根据国家统计局数据，2020年全国网上零售额达11.76万亿元，同比增长10.9%，实物商品网上零售额达9.76万亿元，同比增长14.8%，占社会消费品零售总额的近四分之一。在网络经营方兴未艾的今天，网络食品经营在促消费、稳外贸、扩就业、保民生等方面作用不断增强，如何加强对网络食品经营者的监管与服务，找到保障食品安全与促进行业发展的平衡点，成为摆在市场监管部门面前的一道难题。

海淀区网络食品销售经营者现状
　　（一）网络食品销售经营者数量
　　网络食品经营是指通过互联网从事食品（含食用农产品、食品添加剂、特殊食品）销售和网络订餐服务的经营活动，属“互联网+食品”新业态，近年来发展迅速。以海淀区食品流通环节为例，2020年全年海淀区通过网络经营的食品销售经营者新增121户（含自动售货设备14户），比2019年同期增加42.35%；2021年1月至11月海淀区通过网络经营的食品销售经营者新增109户（含自动售货设备9户），比2020年同期增加23.86%，（以上数据仅仅针对无实体店的纯网络食品经营者，既有实体又通过网络销售的主体数量更多）。通过新增户数的持续增长，不难看出自2020年开始网络食品销售经营者的蓬勃发展之势。截至目前海淀区共计389户网络食品销售经营者（含自动售货设备52户）（以上数据均通过北京市市场监督管理局行政许可系统查询获得），而实际户数比上述户数要多得多，不仅销售食用农产品无需取得食品经营许可，2021年4月29日起食品销售经营者如仅销售预包装食品也只需办理备案即可。
　　（二）网络食品销售经营者类型
　　网络食品销售经营者大体可分为综合型、前置仓型、快捷型三种。一是综合型，既有实体又在网络进行销售，线上与线下共生，有的拥有自己的网站App，有的则依托其他网络销售第三方平台进行销售，综合型也是占比最大的网络食品销售者。二是前置仓型，线上App+前置仓模式，像百姓身边的“云菜篮”，典型代表是叮咚买菜、每日优鲜等；三是快捷型，譬如无人售货机、无人咖啡机等，网点布局灵活、现场操作便捷，属于快捷型新业态。以上三种新业态有着共同的特点，而食品安全风险却不尽相同。
　　（三）网络食品销售经营者特点
　　随着收入水平的提高，人们对即时便利消费的需求不断增加，网络食品经营顺应时代潮流，满足了市场需求，主要特点体现为：一是互联网+常态化，网上购物便捷高效，节约时间成本；二是品种多样，可同时搜索同款商品进行价格、质量、物流服务、消费者反馈等信息做比较；三是服务成本相对低廉，可节约仓储、物流、店面租金等经营成本，间接降低了消费者的购物成本。但事物总有两面性，网络食品经营新业态的发展也给基于传统业态的监管模式带来了不小的挑战。

网络食品销售的风险隐患及监管难点
　　以北京市海淀区市场监管局为例，2021年至今，该局食品流通环节共办理网络销售食品案件18件,给予行政处罚的8件，有违法行为、依法不予行政处罚的6件，违法事实不能成立、不予行政处罚的4件。存在违法行为的14件案件中，按案件性质划分，入网食品经营者超出许可的经营项目从事食品经营案件10件，销售用非食品原料生产制作的食品案件1件，未按规定建立并遵守进货查验记录案件1件，经营的食品标签存在瑕疵案件1件，食用农产品销售者未按规定在包装或者标签上标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容的案件1件（以上数据及信息通过北京市市场监督管理局综合办案执法平台查询获得）。
　　结合2021年至今的网络销售食品案件以及日常监督检查情况，网络食品安全突出的风险隐患及监管难点：一是网络超营的“屡见不鲜”。以上述案件为例，超范围经营热食类食品制售、冷食类食品制售的情况时有发生，究其原因不外乎网络食品经营第三方平台主体责任落实不到位，对入网食品经营者审查把关不严，或是入网食品经营者食品经营许可意识淡薄，抑或是经营者自身经营条件无法取得相应许可等原因。二是网络经营的“雾里看花”。网络销售时消费者不能直观感受到食品的外包装、标签等内容，所有信息只能通过网页上图片或文字来了解，消费者收到商品后经常出现货不对版，“买家秀与卖家秀”的问题。三是自制食品的“层出不穷”。无生产日期、无保质期、无配料表、无营养标签的自制食品在网络上比比皆是，因为不是取得生产许可的厂家生产，食品生产加工环境无从知晓，从业人员健康状况也未可知，潜在风险巨大。四是监管技术手段的“力不从心”。由于网络食品经营者交易行为的隐蔽性和易篡改性，导致目前监管能力和水平很难像对传统实体经营一样做到全覆盖、全项目检查，也给行政管辖、案件调查、证据固定、行政处罚、消费者权益保护等带来一系列问题。

网络食品销售的监管与服务
　　要进一步促进网络食品销售产业的健康发展，需要探索更为科学和审慎的监管方式，为防范问题制定周密谨慎的规则，对问题进行及时有效地监测、预警和控制，既规范新业态，又不扼杀新业态。
　　第一，严格落实“双主体”责任，即网络销售第三方平台和入网食品经营者的食品安全主体责任。网络平台不是“问题食品”的制造者，但作为食品产业链条中的载体和渠道，其需要对所售食品的安全负责，平台需要按照相关要求履行审查登记、食品安全自查、食品违法行为制止及报告、食品安全投诉举报处理等食品安全主体责任，入网食品经营者履行进货查验、人员健康管理、定期清理商品等主体责任，市场监管部门应督促指导“双主体”责任的有效落实。
　　第二，给网络监管注入“黑科技”。随着现代科技手段的进步，用科技智能手段替代传统人力监管已不是难事，如用自动识别、自动搜索等技术手段从网络经营大海中捞出违法经营的“蛛丝马迹”，解决执法人力资源不足的问题，大大提高监管效能；通过挖掘消费者质量投诉信息形成“问题食品”大数据，据此掌握问题分布规律和成因，提升监管针对性和靶向性；利用网络交易和支付的信息留痕特征，形成食品全链条可记录、可追溯、可查询体系。
　　第三，进一步完善网络抽样的针对性和代表性。加大对网络食品开展抽样的力度和覆盖率，并增加抽样样品数量。检验检测是了解食品质量安全状况最有效的手段，应解决过去抽样“重实体轻网络”的情况，对网络食品增加一定的比重，以抽检结果为据对网络食品销售总体安全状况开展风险评估，有针对性调整监管要求和监管重点，消除食品安全风险隐患。
　　第四，加强消费引导，强化信用监管，推进网络经营“黑名单”制度。加强消费指导和消费维权知识的宣传，让消费者增强自我鉴别能力和水平。可借助口碑评价功能形成互动式风险交流模式，促进优胜劣汰的市场机制运行。对于多次被投诉举报并经查实，多次被处罚的网络食品经营者在店铺首页予以消费警示，对于严重违法违规的进行退市惩戒，促进网络食品经营良性健康发展。
　　第五，坚持包容审慎的监管原则，力争实现促进新业态发展和保障食品安全的平衡。对于网络食品销售新业态应鼓励支持，但同时也要守住食品安全底线，海淀区市场监管局在充分研究论证和开展风险评估的基础上，以保障社会公众食品安全为底线，完善许可管理方式，从自动制售咖啡机这一新业态先行试点，在2021年11月发出海淀区第一张自动售货设备经营散装食品的食品经营许可证，促进了食品新业态合规有序发展。规范食品新业态应着力于改革创新，当许可遇到新业态没有审查标准时，不能简单说“不”，而是要加强政策回应，给予新业态业务指导和政策支持，由点及面探索创新、积累经验。

□北京市海淀区市场监管局 张 丹 宁 洁