明确“大监管”方向建设全国统一大市场

　　2022年1月27日，《“十四五”市场监管现代化规划》（以下简称《规划》）正式公布。市场监管是政府为克服市场失灵、保障公共利益，依法采取的用以规范、制约微观经济主体行为的一系列机制、体制和制度的总称。《规划》提出，“十四五”时期要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕“大市场、大质量、大监管”一体推进市场监管体系完善和效能提升，推进市场监管现代化，着力营造市场化法治化国际化营商环境、激发市场活力，为完善现代化市场监管机制等方面工作指明了方向，对于加快建设高标准市场体系、构建更加成熟的社会主义市场经济体制具有重大而深远的意义。

明确市场监管的“大监管”方向
　　创新和完善市场监管，推进市场监管现代化，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的客观需要，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。《规划》明确“大监管”方向，指出市场监管维护市场秩序、坚守安全底线、完善质量政策和技术体系等总体要求，在维护和优化高效、有序、统一、安全的超大规模市场等方面作出“大监管”的顶层设计。
　　《规划》明确提出大监管的概念。这一概念的具体内容可以从2021年12月17日即《规划》公布前召开的中央全面深化改革委员会第二十三次会议中得到说明。此次会议审议通过《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》，指出要着力解决好“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，理清责任链条，提高履责效能，严肃问责追责。行业主管部门要严格落实行业监管职责，相关监管部门要切实履行各自职责范围内监管责任，地方政府要全面落实属地监管责任，企业要加强自我管理、自我约束。对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，要建立健全跨部门综合监管制度，完善各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的协同监管机制。统筹推进市场监管、质量监管、安全监管、金融监管，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞。从上述表述可以看出，大监管不仅涉及的监管内容广泛，而且涉及事前事中事后全链条全领域监管。
　　《规划》明确提出大质量的概念。相比《“十三五”市场监管规划》对质量监管的“一笔带过”，此《规划》在第二章的指导思想部分提出大质量的概念，指出质量监管的四个方面，即“完善国家质量体系”“强化标准体系”“健全认证认可检验检测体系”和“强化产品质量和服务监管”。同时，《规划》把大质量工作作为六大重点任务之一，强化质量工作顶层设计，明确建设适配现代化经济体系的质量基础设施，要求系统规划和有效落实质量强国建设重点任务、逐步完善大质量工作机制、健全质量工作部际联席会议制度、构建现代先进测量体系、深化标准化改革创新等。
　　《规划》还明确“大监管”6个方面的重点任务，包括持续优化营商环境、加强市场秩序综合治理、维护和完善国内统一市场、完善质量政策和技术体系、强化消费者权益保护、构建现代化市场监管体系等。需要注意的是，《规划》将优化营商环境明确为市场监管的重点任务之首。这意味着，营商环境是否优化，是评估市场监管效能的一个重要维度，对“大监管”提出更高要求。

完善市场监管机制建设全国统一大市场
　　当前，我国经济发展面临新形势、新特点和新挑战，对市场监管工作提出更高要求。监管部门必须聚焦市场运行中的各类问题，着力补短板、挖潜力、增优势，进一步完善现代化市场监管机制，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。其中应注重把握好以下关系。
　　一是把握好活力和秩序的关系。市场得以有效顺畅运行的一个前提条件，是要有良好的市场秩序。良好的市场秩序表现为“活而有序”。在现实经济活动中经常会看到两种极端的情况，要么市场活动很活跃，但违法、违规活动大量存在；要么市场监管严苛，但过于死板，市场不活跃，死气沉沉。为避免这两种极端情况，市场监管部门应适时对监管工作评估，及时合理调整，努力使市场监管工作形成“活而有序”的局面。监管从本质上说是政府对微观经济主体施加的约束和规范，有松和紧、宽和严之分。理想的监管应该是有效监管，其特征是松紧适度、宽严适中，既要防止监管过于宽松，流于形式，也要防止因监管过于严苛使被监管对象，即微观经济主体，丧失了发展活力。
　　二是把握好静态效率和动态效率的关系。在市场监管的重要组成部分反垄断领域，一个重要问题是需要考虑静态效率和动态效率的关系。静态效率包括配置效率和生产效率，前者指现有资源能够提供消费者愿意购买的产品或服务的最大总量，后者指生产者能以最少资源和最低成本提供的产品或服务。动态效率则与技术进步、创新和新产品的研发绩效相关联。在当前反垄断案件的调查中，涉案企业的一些行为可能既涉及静态效率又涉及动态效率。在某些情况下，基于两种效率的判断或评估结果可能会是相反的，这时就需要市场监管部门运用“成本—收益”分析方法综合考虑，必要时需要请专业人员对相关的成本和收益进行细致科学的评估，从而作出合理判断。
　　三是把握市场监管与宏观经济政策的协调。《规划》明确，加强市场监管与产业政策的协调，深入实施公平竞争政策，破除妨碍要素市场化配置和自由流动的制度障碍，促进经济循环畅通，维护和完善全国统一大市场。这表明，健全完善的市场体系是宏观经济正常和顺利运行的前提和基础，而我国市场监管政策的一个重要价值取向是优化营商环境。良好有效的市场监管政策具有两个层面的经济效应：一是微观经济效应，旨在解决市场失灵问题，提高经济运行的效率，激发市场主体活力；另一个是宏观经济效应，旨在保障宏观经济运行的稳定性和宏观调控政策的有效性。因此，把握好市场监管与宏观经济政策的协调关系，需要市场监管部门健全完善维护国内统一市场的政策体系，强化完善国内统一市场的有效措施，不断健全与国内统一市场相适应的监管机制，才能促进市场循环充分畅通，更大激发市场活力和发展内生动力。

□中国人民大学经济学院教授 吴汉洪