充分发挥竞争法在统一大市场建设中作用

　　日前发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），从全局和战略的高度，描绘了建设全国统一大市场、实现高质量发展的总体蓝图。本文就在我国统一大市场建设中充分发挥竞争法作用予以研讨。
统一大市场建设的含义和内在要求
　　统一大市场建设，是指破除商品和要素市场的各种壁垒，形成分工合理、流通顺畅的市场体系。从理论上厘清统一大市场建设的价值逻辑，需要明确三层意思。
　　一是从资源配置的机制看，市场在所有资源配置机制中最具效率。理论研究和国内外实践已经表明，之所以需要市场在资源配置中发挥决定性作用，是因为市场机制能够实现资源配置效率的最大化。为克服市场本身的交易费用、竞争不充分和外部性等缺陷，需要发挥政府的作用。与此同时，政府的不当干预也会增加市场壁垒和交易费用，降低市场效率。
　　二是市场高效率配置资源优势的实现基础是统一大市场。市场机制的实现，需要植根于没有壁垒、分工合理、流通顺畅的市场。
　　三是统一大市场既是目标也是过程。形成统一大市场是建设统一大市场的目标。统一大市场建设中的市场，既包括商品市场和服务市场，也包括资本市场、劳动力市场、技术市场和数据市场等要素市场。实现统一大市场的目标，需要具备基础设施网络完备、破除制度性进入壁垒、价格机制市场化和竞争充分公平、规则的一致透明等条件。
完善反垄断制度规范破除各种市场壁垒
　　垄断即排除限制竞争，其形象表现是设置各种市场壁垒。《意见》的第二十二条、第二十五条及其他相关部分对加强反垄断建设统一大市场提出明确要求，主要包括四个方面。
　　一是加快修订反垄断法，完善促进统一大市场建设的反垄断制度。目前，全国人大常委会已对反垄断法（修订草案）初次审议。建议丰富反垄断法（修订草案）第五章“禁止滥用行政权力排除限制竞争”内容，增加破除隐性地区壁垒、行业壁垒的制度。
　　二是规范反垄断执法司法，不断增强其确定性、规范性。增强反垄断执法司法确定性，聚焦提高反垄断法治化水平，着力完善公平竞争法律制度体系，为市场主体提供更加清晰的行为指引。增强反垄断执法的规范性，依法律（包括法规、指南和规章）和依法理学理（包括竞争法原理、反垄断理论、产业组织理论等）规范执法行为，防范各种形式的先定后查、先定后审行为。
　　三是在垄断行为认定中，高度注重竞争政策与产业政策的协调，避免运动式执法。现行反垄断法第十五条中的豁免要件，第十七条中的“正当理由”，第二十七条、第二十八条中的考虑因素，第五十五条、第五十六条的“适用除外情形”，已经较好诠释了竞争政策与产业政策的关系，在执法、司法实践中应坚持规制适度原则。
　　四是增强反垄断执法决定书和裁判文书的说理性、公开性。近些年，我国执法、裁判文件的公开性、说理性有了显著提高。既有法律法规规章和指南是大前提，案件是小前提，需要深刻、透彻的分析和说理支撑执法决定、司法裁判。反垄断法的权威性，与执法、司法人员及其执法司法工作的专业性成正比。反垄断规则会通过一个个反垄断案件的查办，变成统一大市场建设的重要实践。
修订反不正当竞争法促进公平竞争
　　反不正当竞争法在制止和预防不正当竞争、促进公平竞争上有其天然的制度优势，可为统一大市场建设发挥巨大作用。《意见》第二十三条及其他相关部分对此提出明确的要求。结合反不正当竞争法治实践，需要关注四个方面。
　　一是加快修订反不正当竞争法，完善适应促进统一大市场建设需要的反不正当竞争制度。目前，有关部门已经启动反不正当竞争法修订工作。现行反不正当竞争法已有的规制商业贿赂、不当附奖赠促销、商业诋毁、虚假宣传、商业混淆和侵犯商业秘密的法律规定对于促进统一大市场建设作用显著，需要进一步丰富反不正当竞争法第十二条规制恶意不兼容、不当干扰内容。
　　二是改进不正当竞争执法案件的管辖制度，增强反不正当竞争工作的统一性。基于网络不正当竞争的新特点，对投诉举报较为集中、引发严重后果或者其他不良影响的不正当竞争案件，可由涉嫌违法的实际经营地、违法结果发生地设区的市级地方政府反不正当竞争执法机构管辖。同时，强化市场监管总局在全国反不正当竞争执法上的协调职能。
　　三是在不正当竞争行为认定中，发挥反不正当竞争法在促进公平竞争上的作用。市场行为是因为侵权而构成不正当竞争，还是因为不正当竞争构成侵权，这是审理不正当竞争诉讼案件需要高度关注的问题之一。在不正当竞争行为认定中，应当坚持竞争性、反道德性和违法性的“三性”，特别强调其行为的市场竞争属性，这样既可以将反不正当竞争法与知识产权法区分适用，也可以更好发挥反不正当竞争法在规制竞争和促进竞争、强化市场竞争效果上的作用。
　　四是增强反不正当竞争执法决定书和裁判文书的说理性、公开性。
完善公平竞争审查制度
　　《意见》特别强调要防止政府对市场的不当干预。第二十四条、第二十六条较好阐释了防范不当干预路径。具体而言，要进一步完善《公平竞争审查制度实施细则》，细化重点领域和行业性审查的实体、程序制度，统一审查标准、规范审查程序，提高公平竞争审查制度的效能。为提升制度效果，需要制定《公平竞争审查条例》，在例外规定的制度完善和实施上细化判断标准，启动和运行程序。同时，强化公平审查制度的刚性约束，在更好避免“不当干预”的同时，积极行政、有效行政。
完善竞争机制形成全国统一大市场建设合力
　　反垄断制度、反不正当竞争制度和公平竞争审查制度，均属于典型的“徒法不足以自行”之法。制度的生命力在于执行。在全面落实《意见》第十九条、第二十条要求的前提下，需要特别关注三个方面。
　　一是以规制公开促规制公平统一。建议由市场监管总局牵头建设全国统一的市场监管执法文书网。
　　二是强化规制机构的协调性。借鉴国务院反垄断委员会的经验，建议建立国务院反不正当竞争委员会、国务院公平竞争审查委员会。
　　三是加强竞争执法司法的相互协调。重点对已经生效的、不服竞争执法决定的行政诉讼案件予以研讨，逐步形成更为科学合理的认定垄断行为、不正当竞争规则。
　　统一大市场建设是一个系统工程。把握正确方向，持之以恒、久久为功，以公平统一的市场监管为保障，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，值得期待。

□北京大学竞争法研究中心主任 肖江平