建立压实责任长效机制 严防严控食品安全风险

编者按
　　食品安全关系人民群众身体健康和生命安全。日前，市场监管总局发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），进一步贯彻党中央、国务院决策部署，落实食品安全法及其实施条例相关规定，督促企业落实食品安全主体责任，强化企业主要负责人食品安全责任，规范食品安全管理人员行为。《规定》出台后，引发各方热议。
　　《规定》的出台，有利于抓住企业关键少数，推动履职尽责，压实企业主体责任；有利于监管触角深度延展，确保出了问题后找得到人、查得清事、落得了责；有利于及时防范化解风险隐患，守住食品安全底线。为更好理解、落实《规定》，推动企业进一步建立健全食品安全责任制，完善食品安全主体责任体系，本报今日刊发业内专家、学者的解读文章，以飨读者。

落实食品安全主体责任的操作新规

　　近日，国家市场监督管理总局发布了《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），对食品安全法确立的食品生产经营者承担食品安全主体责任的原则进一步细化，使之具有操作性与合理预期。
　　首先，《规定》遵循市场监管的规律，以法治思维合理平衡市场主体的自我监管和政府对市场失灵的干预。一方面必要的政府监管有助于规制市场主体保证产品安全、保持公平竞争；另一方面，市场主体责任的积极履行，弥补了政府监管的资源不足，有助于发挥市场主体在信息、技术方面的优势，有效防控生产经营中的技术风险。
　　其次，《规定》总结了市场监管的实践经验。2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》明确了“企业是第一责任人”的思路，在制度设计上兼顾了“安全食品‘产’出来”和“食品安全‘管’出来”两种价值。相应地，过程监管、安全自查、能力建设等建制要求为食品企业开展自我监管，履行主体责任提供了可预期的路径。2019年修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》强化了食品企业作为整体的食品安全保证责任和企业内主要负责人等高中层责任人的个体责任。
　　再其次，《规定》回应了社会关切，以有效机制督促企业积极履行社会责任。随着《中华人民共和国食品安全法》规范配套的日益完善，食品生产经营企业也越来越重视通过自我监管，强化合规塑造良好的企业文化。然而，近年来曝光的一些个案，如非法添加、制假售假等危害食品安全的违法犯罪行为侵犯了公众的生命与健康权，引发社会关注。为此，市场监管总局颁布《规定》以细化的法律责任为驱动，督促食品企业通过强化内部治理实现专事专岗与专人专责。通过抓“规模企业”、重“管理岗位”、督“关键人员”，此次规范的制度意义在于确保企业内部建制的长期性与稳定性，避免事随人走。特别是责任落实要求发挥企业领导这一关键少数的示范作用。因为企业负责人对食品安全法的认知及其法治思维是落实企业主体责任的重要基础。
　　最后，为保障公众生命健康，食品企业内部的组织架构、权力配置、工作机制都要做出相应调整。《规定》通过食品安全总监、食品安全员等人员安排和日管控、周排查、月调度的工作机制为食品企业提供了合规管理的参照。当然，食品企业的合规管理尚需结合企业自身的规模、食品类别、管理水平等情况进一步细化这些人事安排和机制建设。同时，食品企业要注重食品安全专业人才的作用，通过食品安全教育与务实性的在职培训等机制，为食品安全主体责任的长效机制提供人才保障与能力提升。

□中国人民大学食品安全治理协同创新中心执行主任 韩大元

切实强化食品安全主体责任的制度性建设

　　为了贯彻落实党中央国务院关于食品安全“四个最严”要求及一系列决策部署，督促企业落实食品安全主体责任，强化企业主要负责人食品安全责任，规范食品安全管理人员行为，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例等法律法规，市场监管总局印发了《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》）。
　　《规定》起草过程中，市场监管总局广泛征求了包括中国食品工业协会在内的食品行业组织和部分企业代表以及各方面专家的意见建议，系统分析了食品生产企业落实食品安全主体责任的情况。《规定》的发布对于指导我国食品工业切实落实企业食品安全主体责任，推动企业采取必要措施加强食品安全管理制度建设，全面提高食品安全保障能力具有重要意义。
　　在消费需求持续增长和供给侧不断优化产业结构的驱动下，我国食品工业总体规模虽然已经达到十万亿元左右，但行业集约化程度仍然存在巨大的发展空间。在取得食品生产许可的19万家食品生产企业中，规模以上企业只有3万余家，中小企业占比超过80%。除此以外，还存在着数量更多的食品生产小作坊。因此，我国食品工业既有一大批食品安全管理接近或达到国际水平的先进企业，也有已经建立了基本的食品安全管理制度并正在不断完善的企业，更有众多的亟待发展和提高食品安全管理能力的企业。
　　《规定》高度聚焦从监管角度发现的、企业在有效落实食品安全主体责任中存在的问题，将先进企业行之有效的经验总结提炼为具体方法和要求加以推广实施。《规定》中明确，对出现故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果情形之一的，进一步落实“处罚到人”。我们相信，《规定》的发布将有力促进广大企业积极完善有效落实食品安全主体责任的内部制度。
　　同时，我们也注意到，《规定》对企业内部管理制度提出具体要求，对食品安全管理人员从业行为做出规范。鉴于不同规模、不同品类、不同生产经营模式的企业间管理水平和方式还存在不同程度的差异，《规定》的具体实施和基层在监管过程中可能遇到一些新的问题，还需要市场监管部门向食品企业提供更多指导，帮助企业积极准确落实好《规定》要求，切实建立健全食品安全责任制和基于食品安全风险防控的动态管理机制，如在一些具体工作岗位名称和管理文件格式等形式上加强沟通协调，使企业和监管部门资源更加准确聚焦食品安全风险管控。
　　中国食品工业协会将积极动员行业力量做好企业服务工作，配合国家食品安全管理部门做好《规定》的学习贯彻和具体实施，推动企业把有效落实食品安全主体责任的工作提高到新的水平。

□中国食品工业协会会长 马 勇

创新食品安全制度机制 压实食品企业主体责任

　　近日，市场监管总局印发了《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），内容集中、重点突出，填补了企业食品安全主体责任制度的空白，是落实制度措施的进一步细化和创新，具有鲜明的科学性、创新性、针对性、专业性、指导性和实用性。
一、首次明确了“三位一体”的主体责任体系，抓住了压实企业食品安全主体责任的“牛鼻子”
　　食品企业是食品安全的责任主体，向市场提供安全、丰富、放心、优质的食品，保障人民健康，是食品企业义不容辞的责任。国内外发生的食品安全事件警示我们，落实企业食品安全主体责任是关键，不下决心落实好企业食品安全第一责任人这一核心问题，不采取有力措施加强对企业这一关键环节的监管，不大力提高企业的诚实守信水平和自觉守法意识，食品安全事件就会不断发生，人民群众的生命健康就会受到威胁。
　　《规定》最大的亮点是首次明确了“三位一体”的企业食品安全主体责任体系，即建立企业主要负责人负总责，食品安全总监、食品安全员分级负责的“金三角”责任体系，并分别明确了食品安全总监、食品安全员等食品安全管理人员的任职要求和职责任务，提出了企业配备要求,抓住了企业落实食品安全主体责任的“牛鼻子”，起到了“纲举目张”的作用。
二、设立“食品安全总监”，是食品安全监管制度的一项重大创新举措
　　《规定》最大的创新点是首次明确了设立食品安全总监，实行专岗、专责、专人，这是食品安全监管制度的一项重大创新举措。
　　食品安全总监根据食品生产经营企业主要负责人授权，全面具体负责企业食品安全管理工作，是企业承担食品安全管理责任的最高级别的食品安全管理人员，也是食品安全直接责任人。在食品生产经营企业设立食品安全总监岗位，并在全面落实食品安全管理体系中发挥核心作用、关键作用，使企业食品安全主体责任得到更具体、更专业、更专注、更直接、更有效的全面落实。
　　设立食品安全总监，有利于理顺食品生产经营企业内部治理机制，做到食品安全管理权责高效统一；有利于企业完善食品安全管理体系，全面提高食品安全管理水平；有利于打造优秀的食品安全管理团队，提供保障企业食品安全的智力支撑；有利于培育企业先进的食品安全管理文化，增强企业的核心竞争力；有利于搭建食品安全监管部门与企业之间的桥梁，增强食品安全信息沟通。
三、建立日管控、周排查、月调度工作制度，是食品安全风险管理理念和机制的重要创新
　　《规定》要求食品生产经营企业建立基于食品安全风险防控的动态管理机制，结合企业实际，落实自查要求，制定食品安全风险管控清单，建立健全日管控、周排查、月调度工作制度和机制。这样的制度设计，既突出了食品安全风险管理的先进理念，又把风险管理理念贯穿在整个食品安全监管工作中，通过日、周、月工作制度落实在企业每一项食品安全管理措施中，鲜明地体现了理念和实践创新，有利于增强企业的食品安全风险意识，提升食品安全风险管理能力和水平。
　　国内外不断出现的食品安全突发事件使人们逐渐认识到食品安全监管“防重于治”，预防食品安全突发事件的发生比任何严厉的事后惩罚措施都更有效。通过常态化工作机制，强化食品安全风险管理，有利于增强企业的预防为主、风险防控的理念，防患于未然，有利于将食品安全突发事件消灭在萌芽状态。食品安全风险管理是控制和降低食品危害对人体健康产生不良影响的重要手段，是解决食品安全问题的有力武器，是保证公众身体健康和生命安全的重要制度保障。

□黑龙江东方学院食品质量与安全专业主任教授、博士生导师 张守文

食品企业：任务到岗、责任到人、规范入法

　　国家市场监督管理总局日前发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），通过兼具刚性与弹性的组织要求、程序安排、权责匹配、能力建设等，督促食品企业建立健全责任体系和履责机制。“尽职免责”与“处罚到人”的奖惩分明，也体现了监管明智性，即针对“安全食品产出来”的第一责任，以责任的“层层压实”来避免责任的“层层甩锅”。
　　首先，从食品企业管理与政府监管互动来看，《规定》契合了基于管理的监管回应性。一方面，自产品生产经营规模化以来，企业质量管理的重点已由事后产品检测转向事中过程控制。当通用的质量管理体系难以有效解决食品安全危害时，作为应对之策的危害分析和关键控制点体系便促成了以风险防控为特点的食品安全管理体系发展。与终产品的企业自检和政府抽检相比，企业体系性的过程管理不仅解决了事后检测发现问题的滞后性，而且利于发挥企业自身的专业优势、全员参与来因地制宜地防控危害，动态纠偏。以HACCP体系为例，企业建立有效的HACCP计划需要相关专业知识和经验，可包括企业具体管理HACCP计划实施的领导、生产技术人员、工程技术人员、质量管理人员以及其他必要人员。技术力量不足的部分小型企业可以外聘专家。另一方面，随着预防为主、风险管理、全程控制等成为保证食品安全的共识原则，政府的食品安全监管方式也在发生转变。这体现在监管者的保姆式干预转向被监管者的主体责任，即由食品生产经营者承担保证食品安全首要责任。合规管理成为食品企业保证食品安全的履责行为，成为企业的免责证明。
　　其次，在把控关键危害实现风险防控、聚焦关键制度实现行为规范之余，食品企业的合规管理也要抓住关键人员来发挥示范效应。对于食品企业，食品安全直接关系企业存亡。食品企业是人员的有序集合，保证食品安全既是共享责任，也是个体责任。除了事前、事中、事后的部门分工与管理责任，组织也自上而下地进行分级管理。这不仅需要构建质量管理体系，强化过程管理，而且需要管理承诺与管理文化。尤其是高级管理层承诺并践行食品安全保证，措施包括政策制定、自我审计等。
　　以“企业主要负责人—食品安全总监—食品安全员”构成的责任体系为例，企业主要负责人以法定代表人、实际控制人为代表，承担全面领导责任；食品安全总监承担直接管理责任，包括但不限于组织拟定食品安全管理制度，组织拟定并督促落实食品安全风险防控措施，组织拟订食品安全事故处置方案等；食品安全员从事食品安全管理具体工作，责任包括但不限于督促落实生产经营过程控制，检查食品安全管理制度执行情况等。从管理责任到法定责任，后者的个人责任亦遵循自己责任原则，即“任何人不因他人的不法行为受处罚”。这一方面需要确保高中层管理人员有责也有权，尤其是对危害食品安全的情形具有否定权；另一方面，他们已经依法履职尽责的，也不予处罚。这也说明了管理留痕的重要性。
　　最后，食品企业在规模、食品类别、风险等级、管理水平、安全状况等方面情形不同，这需要考虑贯彻《规定》的共性与个性、刚性与弹性。无疑，针对食品安全主体责任的体系细化为食品企业内部建制提供了样板。食品企业可进行从无到有、从有到优的建制完善。实践中，我国趋严的食品安全法治已驱动食品企业从“要我合规”转向“我要合规”。良好实践的经验分享表明，企业食品安全主体责任的履行也是多管齐下，如提出“质量源于设计”的新理念，探索合规管理的团队建设和技术创新，塑造食品安全合规文化等。此外，互联网时代的产品迭代、商业创新等速度之快也要求企业保持一定的灵活性，尤其是以组织的变革来应对业务变化。因此，《规定》的样板意义更多地体现为一种架构思路而非千篇一律地适用。当《规定》本身考虑减少企业负担，最终体现为相关条款尽量不干涉企业管理时，《规定》实施也需要把握好监管的时度效，根据实际情况体现执法适度、因地制宜。

□河北农业大学人文学院副教授，中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟

食品安全治理现代化的有益探索

　　食品安全是天大的事。党的十八大以来，我国食品安全状况保持稳中向好态势，践行了人民至上、生命至上理念。与此同时，食品安全事件时有发生，暴露出部分企业主体责任未有效落实等问题。随着人民群众对食品的需要日益增长，作为供给侧的企业必须在发展中强化自律，同时政府部门要加强监管能力建设。而这些要素的结合点，在于监管部门推动食品企业落实好主体责任。
　　近日，市场监管总局发布的《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），旨在健全食品安全责任体系，这是“中国式”食品安全治理现代化的又一有益探索。食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的，但归根结底是“产”出来的。我国食品生产经营主体数量多、规模小、分布散，消费者需求层次异常复杂，这就决定了我国食品安全治理的独特性。由于企业掌握着食品安全最全面的信息、知识和资源，上述《规定》牢牢把责任和压力传导到监管末端和企业终端。落实了企业主体责任，才能从源头防范和消除安全隐患。
　　《规定》要求，企业配备食品安全总监、食品安全员等食品安全管理人员，明确企业主要负责人、食品安全总监、食品安全员等关键岗位人员职责，建立健全日管控、周排查、月调度工作机制，明确了违法违规情形及处罚到人等相关法律责任，确保企业出了食品安全问题找得到人、查得清事、落得了责。
　　总体而言，《规定》的起草过程和主要内容具有如下特点：一是坚持“问题导向”，抓住关键少数。建立以食品安全总监、食品安全员为主的责任体系，健全风险防控机制，严格督促落实，确保压力传导到位。二是坚持“四个最严”，严格依法依规。对照现行法律法规、中央文件等有关要求，逐条逐项研究落实《规定》的具体措施，争取细化可操作。三是坚持“放管结合”，减轻企业负担。稳慎把握时度效要求，相关条款尽量不干涉企业管理、不增加企业负担。
　　期待《规定》能够尽快落地和高效实施，为党的二十大胜利召开营造良好环境，也为新发展阶段食品安全工作提供新的制度保障。

□中央党校（国家行政学院）社会生态部教授 胡颖廉