食品案件能否对个体工商户聘用员工作出“处罚到人”的罚款

　　《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）在2019年修订时增加了“处罚到人”规定，具体体现在第七十五条第一款：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。”
　　该条款近年来发挥出较好的惩戒警示作用。为促进对法律条文的准确理解，推动食品安全案件正确查办，有力惩戒食品安全违法责任人员、有效控制防范食品安全风险隐患，笔者结合案例作探讨剖析。

基本案情
　　B食品饮料厂经营者为陈某，取得个体工商户营业执照和食品生产许可证。A市场监管局查明，该厂生产的蓝莓风味饮料食品标签标示成分中含有浓缩蓝莓汁，实际并未添加，存在虚假标示的违法行为。涉案食品货值金额3万余元，至案发时已流入市场销售。上述违法行为由该厂经营者陈某与聘用的食品岗位工人李某、张某共同实施，李某、张某为获取高额报酬，积极出谋划策，参与实施该厂虚假标示食品标签的违法生产经营行为。

争议焦点
　　办案人员对B食品饮料厂违法行为的处理意见一致，认为违反食品安全法第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容”的规定，应依据该法第一百二十五条第一款第（二）项作出处罚。但是，对能否适用《条例》第七十五条对经营者陈某和李某、张某作出“处罚到人”的罚款，存在不同观点。
　　第一种观点认为，鉴于陈某和李某、张某存在实施标签虚假标示违法行为的主观故意，应当依据《条例》第七十五条第一款第（一）项规定，分别按其上年度从该厂取得收入的1倍以上10倍以下对三人给予罚款。
　　第二种观点认为，鉴于B食品饮料厂取得的是个体工商户营业执照，不属于《条例》第七十五条第一款规定的“食品生产经营企业等单位”，因此不能对三人作出“处罚到人”的罚款。
　　第三种观点认为，需对经营者陈某和李某、张某区别处理。对经营者陈某，因对B食品饮料厂已作处罚，故不再对陈某作出“处罚到人”的罚款；对李某、张某，则应依据《条例》第七十五条第一款作出“处罚到人”的罚款。

探讨剖析
　　笔者倾向于第三种观点。理由如下：
　　第一，不能绝对地将个体工商户排除于“单位”之外。《食品生产许可管理办法》第十条规定：“申请食品生产许可，应当先行取得营业执照等合法主体资格。企业法人、合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作组织等，以营业执照载明的主体作为申请人。”可见，现行食品生产许可管理体系允许个体工商户申办食品生产许可证，开办食品生产厂。个体工商户食品生产厂通常不是由经营者一个人或其家庭独立经营，往往需要聘用多名员工承担加工、投料、采购、销售、财务等岗位工作，形成一个存在劳动用工关系、有生产经营分工的经济组织。
　　劳动法、劳动合同法将存在劳动用工关系的个体工商户称为用人单位，劳动法第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”此处的“个体经济组织”就包括聘用员工的个体工商户。食品安全法第五十七条规定：“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律、法规和食品安全标准。”《条例》第二十八条也将养老机构等统称为集中用餐单位，并在立法时以专门法条加强其食品安全日常管理。此处的养老机构自然包括个体工商户申办的营利性养老机构，绝不会因其是个体工商户开办而排除在集中用餐单位之外。因此，聘用员工的个体工商户，属于《条例》第七十五条第一款规定的“食品生产经营企业等单位”。
　　第二，对食品安全违法的个体工商户作出处罚后，不再对其经营者作出“处罚到人”的罚款。民法典第五十四条规定“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号”，第五十六条第一款规定“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第一款规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。”从上述规定可知，个体工商户与其经营者的财产混同，对个体工商户作出的行政罚款在个人经营的情形下以经营者财产承担。因此，即使存在故意实施违法行为或违法行为性质恶劣或违法行为造成严重后果这三种情形之一，也不再对经营者个人作出“处罚到人”的罚款。但笔者建议，对存在前述三种情形的个体工商户作出处罚时应从严从重考量。
　　第三，个体工商户聘用员工在违法行为中起较大作用的，应对其作出“处罚到人”的罚款。《条例》第七十五条的罚款规定，目的是对违法的食品单位、单位负责人及单位内部其他直接责任人员实行双罚制，这是落实食品安全“四个最严”的举措之一。如前所述，聘用员工的个体工商户可以纳入《条例》第七十五条规定的“食品生产经营企业等单位”范围，本案中李某、张某积极出谋划策并参与实施该厂虚假标示食品标签的违法行为，起较大作用。笔者建议，对李某、张某可以分别作出“处罚到人”的罚款。当然，如果个体工商户聘用的员工只是按照经营者指令行事，不明知实施的是食品违法行为，或者明知但未起较大作用，则不宜给予“处罚到人”的罚款。
　　需要注意的是，对聘用员工的食品小作坊不适用“处罚到人”的罚款。食品安全法第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”根据该规定，对小作坊的具体监管应适用各省出台的地方性法规，不适用食品安全法，也不适用《条例》第七十五条的“处罚到人”罚款规定。
　　《条例》新增“处罚到人”的罚款规定，是为了对违法的单位和负责人、直接责任人员形成有力震慑，防范食品安全风险。如果将聘用多名员工的个体工商户置于《条例》第七十五条规定之外，不利于防范食品安全风险和保护消费者权益。因此，笔者建议将聘用多名员工的个体工商户视为单位，同时建议国家有权解释部门通过行政解释或者指导案例等形式，对《条例》第七十五条中的“单位”予以释明，明确实施双罚制单位的范围，以利于食品安全监管执法。

□湖南省衡阳市市场监管综合行政执法支队 曾 霞