执法监督函告与全过程记录制度评析

　　一、执法监督函告制度
　　执法监督函告制度是树立工商执法权威、实施有效监管的重要手段。
　　自工商职能划转和体制调整以来，各地工商和市场监管部门积极推进综合执法，整合模式多种多样，有工商、质监二合一，工商、食药监、质监三合一，有工商、食药监、质监、物价四合一，还有其他形式，甚至在同一个省、同一地级市都存在模式不一的情况。这种上下级模式不一致的情况，给执法监督带来了一定的挑战。同时，取消垂直管理后，地方保护主义有所抬头，对下监督力度有所弱化。
　　对此，《工商行政管理机关执法监督规定》（以下简称《监督规定》）通过制度设计强化了监督手段，维护了执法的严肃性和统一性。
　　（一）通过实行执法监督函告制度防止下级机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责
　　1.《监督规定》第十六条规定，上级工商行政管理机关有权对下级机关办理的跨区域、具有较大社会影响等重大案件进行监督，必要时经机关负责人批准，可以发出执法监督通知书，要求就案件办理情况作出说明。
　　2.《监督规定》第十八条规定，上级机关发现下级机关及其执法人员不履行、违法履行或者不当履行法定职责的，应当依据有关规定提出纠正意见，并可以向下级机关发出执法监督通知书，督促其及时纠正，必要时可以直接作出纠正的决定。
　　（二）通过执法监督意见书等形式防范系统性、区域性执法风险以及克服地方政府干扰、干预行政执法
　　1.《监督规定》第十九条规定，上级机关发现下级机关行政执法工作存在普遍性问题或者区域性风险，经机关负责人批准，可以向下级机关发出执法监督意见书，提出改进工作的意见和建议。
　　2.《监督规定》第二十二条规定，下级工商行政管理机关的行政执法活动受到地方保护主义等情形干扰、干预的，可以向上一级工商行政管理机关报告。上一级工商行政管理机关应当予以协调，必要时可以采取向地方政府通报情况、督办、直接查处等方式予以处理。
　　应当说，这项制度的设计目的，一方面是通过上下级联动，指导、帮助基层减少执法办案阻力，另一方面是防止和防范执法过程中的地方保护主义，避免出现体制调整过程中执法不力、市场秩序混乱的情形。
　　当然，执法监督函告制度作为一项全新的监督制度，在今后实施中还要进一步细化，包括文书启动、实施、整改、反馈、评估等一系列程序规定。

二、执法全过程记录制度
　　行政执法全过程记录制度是党的十八届四中全会提出的新要求，对于行政执法部门来说是个新课题和新挑战，各地正在探索之中。
　　（一）制度建设情况、执行情况、实施效果
　　执法全过程记录要求执法人员充分利用执法记录仪等现场记录设备和视频监控设备，实现对立案、调查取证、决定、执行等行政执法活动全过程的跟踪记录，确保所有执法工作有据可查。建立执法全过程记录制度是完善执法程序、保障公平执法的重要内容，不仅能够有效防止权力滥用或者损害当事人合法权益行为的发生，防止执法人员不当言论、吃拿卡要、不执法、乱执法、人情执法等行为发生，还能够有效警示震慑违法行为人，避免发生暴力抗法事件。建立执法过程全记录制度对于增强基层行政执法部门及执法人员的证据意识，提高执法公信力，促进执法队伍建设都具有积极的推动作用。
　　目前，国家层面在推行行政执法全过程记录制度方面尚无统一具体的规范要求，国务院法制办已将这项制度列入2016年的重点工作，国家工商总局将开展试点工作，各地工商部门正依托完备的执法体系探索建立执法办案全过程记录制度。
　　例如，内蒙古自治区工商局试点建立全程记录制度，运用执法办案信息系统、现场执法记录设备、视频监控设施等现代科技执法装备，准确、全面、如实地记录行政执法的每个步骤，应用于立案、监督检查、调查取证、行政决定、送达等多个环节的行政执法活动中,包括完善执法台账和法律文书的制作、使用和管理制度,将执法行为纳入全程跟踪管理范围。
　　四川省工商局推出《2015年依法行政责任书》作为工商系统向社会作出的依法行政公开承诺，其中一条就是“建立执法全过程记录制度，推行行政执法流程网上运行和行政执法文书电子化”。
　　贵州省六盘水市工商局出台了《六盘水市工商局执法全过程记录制度及执法记录仪使用管理规定（试行）》，要求执法人员在现场检查、对违法行为人实施处罚或者采取强制措施、询问当事人时，应当事先告知对方使用执法记录仪记录，录制过程应当自执法人员执法办案时开始，至执法办案结束时止。录制内容应当尽可能反映执法活动现场的地点、时间、场景、参与人员、违法违规行为及后果、经营工具、现场痕迹物证等。现场有违法行为的，应当尽可能对当事人及其工作人员言行、询问情况等进行摄录。对现场遗留或发现的违法工具、物品等物证及原始痕迹证据应当进行重点摄录。这个规定的出台进一步加强了行政执法工作，有效减少执法风险，维护执法人员及当事人合法权益。
　　（二）目前存在的问题
　　对各地行政执法行为的调研发现，目前执法全过程记录制度落实在执法文书的使用上较为普遍，经验较成熟,但是在音像和视频记录方面各单位起步时间不同，进展情况也不尽一致。在应用执法全过程记录制度中存在不少问题。首先，由于缺乏相应的制度规范，各部门对执法和全过程范围的认识不统一。其次，电子化记录设备没有统一的配备使用标准。例如，有些执法活动虽然依法进行记录，但记录不完整，摄录的影像资料质量较低，不能满足证据要求；有的记录只有图像没有声音；有的缺少执法时间，不能完整呈现执法现场。此外，部分行政执法人员对执法记录仪的重要性认识不足，片面地认为执法记录仪是对执法人员的监督，不愿意使用执法记录仪。
　　（三）各地实施过程中的意见和建议
　　1.在执法部门全力推行执法全过程记录制度，探索在执法过程中使用电子化设备记录执法过程，规范执法行为。
　　2.建立统一的执法全过程记录标准，设立统一的技术规范，对音像质量、保存时间等作相应规定。
　　3.把执法全过程记录和案件核审与案卷评查及执法监督紧密结合，核审、案卷评查及执法监督人员通过执法全过程记录了解掌握执法人员是否遵守执法程序，依法履行职权。

□国家工商总局 王铁军