执法全过程记录制度研究（一）

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　　执法全过程记录制度涉及行政许可、行政强制、行政处罚、日常监管等多个种类。根据执法过程步骤的不同，执法全过程记录可分为：程序启动记录、调查取证记录、审查决定记录、送达执行记录和归档管理记录。本文从纵向和横向两个维度对执法全过程记录进行了深入研究。

一、执法全过程记录的定义和内涵

　　（一）执法全过程记录的定义
　　执法全过程记录是指行政机关执法人员在执法过程中，通过书式记录、影音记录和其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时记录。

　　（二）执法全过程记录的内涵
　　1.执法全过程记录的主体
　　执法全过程记录的主体是行政机关、授权组织或受委托执法的组织，现实中主要通过行政执法人员记录，行政执法人员即执法机关中的正式在编并通过行政执法人员统一考试获得行政执法资格的人员。需要指出的是，行政相对人行政执法过程中运用拍照、摄像等手段形成的记录，经特定程序（如法庭质证）虽然可与行政机关的记录互相印证，但不属于执法全过程记录。
　　2.执法的定义
　　执法全过程记录中的执法是广义的执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动，既包括狭义上的行政执法（即行政处罚和行政强制），也包括行政管理机关的行政许可、日常监管等依法履职行为。
　　3.全过程的定义
　　执法全过程记录中的全过程，既包括事前的各类准备性记录、事中的各类实时性记录，也包括事后的各类延伸性记录。
　　4.记录的定义
　　按记录的性质，可分为内部记录和外部记录。内部记录包括各类审批记录、核审记录和案审会集体讨论记录、暂扣与罚没物资的管理出入库记录等，一般不对社会公众公开。外部记录包括各类登记记录、告知记录、送达记录、暂扣与罚没物资的处置记录和执行记录，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当对投诉举报人等相关社会公众公开。行政处罚信息应当根据政府信息公开要求向全社会公开。
　　按记录的方式，可分为书式记录、影音记录和其他记录。书式记录包括抽样取证记录、现场检查笔录、询问笔录、鉴定意见、听证报告、履行内部程序的各类有关事项审批表、送达回证等书面记录。影音记录包括现场拍摄的照片、所作的摄像和录音、视频监控等。其他记录包括执法人员在案件系统输入的数据信息等。需要指出的是，随着技术手段日益发展，新的信息记录方式（如气味固定技术等）层出不穷，其他记录可作为一个兜底性分类。
　　按记录的内容，可分为表明执法者身份的记录、告知当事人权利义务的记录、对当事人实施调查取证的记录、表明行政机关正当履职程序的记录和对当事人作出决定的记录等。

二、纵向视角的执法全过程记录制度研究

　　从纵向视角进行研究，最有代表性的当属行政处罚程序。行政处罚的全过程记录是指行政机关在实施行政处罚过程中，对当事人实施的调查取证、权利义务告知、文书送达、履行内部程序的各类事项审批、暂扣与罚没物资管理和处置等整个办案过程进行记录，主要有登记记录、调查取证记录、立（销）案和行政处罚建议等各类事项审批记录、核审记录和案审会集体讨论记录、告知和听取意见记录、送达记录、暂扣与罚没物资的出入库记录和处置记录、执行记录等。

　　（一）行政处罚事前的记录
　　案源登记记录是指执法机关的办案机构对收到的各类材料进行登记形成的记录，如收到职业举报人的投诉举报材料、上级移交的督办材料、检察机关或其他行政机关移交的当事人违法材料、上级机关在商品监督抽查过程中转交的不合格商品检测报告、执法机关内部职能处室实施日常监管检查中发现的违法线索材料等。在收到相关材料后，办案机构应当对这些材料进行书式登记，并由相关经办人签名或盖章确认，保证记录及时且无瑕疵，形成真实、完整、有效的案源台账管理记录。然后根据不同情况分别作出相应处理：对于符合立案条件的，应当及时启动立案程序，履行立案审批程序；对于不符合立案条件的，亦应及时向有关部门和人员作出回复。

　　（二）行政处罚事中的记录
　　1.权利义务告知记录
　　告知记录是指办案人员告知当事人享有的权利和应承担的义务时所作的记录。
　　（1）权利的告知
　　一是对知情权和回避申请权的告知。在执法过程中，办案人员首先应向当事人表明自己的身份，向当事人出示执法证并请其查验。表明身份是为了保障当事人对办案人员身份信息的知情权，告知当事人回避申请权是为了让其确信行政机关能够公正调查。
　　二是对救济权的告知。办案人员向当事人送达商品检测报告时，应当按规定告知当事人，如果对商品的不合格检测结论有异议，可在规定期限内、通过何种途径、向哪个机构申请复检。对于拟对当事人作出行政处罚的，执法机关应在作出行政处罚前，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权。这种告知通常以行政处罚告知书或听证告知书的形式作出。对当事人采取行政强制措施和作出行政处罚决定时，应在决定书中告知当事人如对采取的行政措施不服或不服行政处罚决定提起行政复议和行政诉讼的方式、途径和期限。
　　（2）义务的告知
　　一是告知当事人有配合行政机关调查、如实提供证据材料的义务。
　　二是行政机关作出行政处罚决定时，在处罚决定书中告知当事人应自觉履行行政处罚决定的义务，以及不履行义务所承担的法律责任。
　　权利和义务的告知一般要在书式材料中载明，特殊情况下可以用口头告知结合执法人员记录当事人确认的方式。表明身份权和回避申请权的告知记录方式一般通过现场检查笔录和询问笔录予以记载。行政处罚告知书和处罚决定书则须以行政机关正规的公文形式作出。
　　2.调查取证的记录
　　调查取证的记录是指办案人员为调查当事人的违法事实依法收集与案件有关的各类证据时形成的记录。证据包括书证、物证、证人证言、视听资料等，常用类型包括：现场检查笔录、询问笔录、调查笔录和现场照片。
　　（1）现场检查笔录是指办案人员依法对与违法活动有关的物品、资料和作案现场进行检查时所作的书面记录，重点记录当事人、办案人员的身份情况，办案人员表明身份和告知当事人申请回避权利的情况，检查的时间、地点、内容、方法、结果及其他情况。记录完成后应在现场笔录的末尾记载“以下空白”字样，交由当事人阅读和签名，并签署“以上情况属实”等确认意见，当事人为单位的要加盖公章。当事人拒绝签字的，办案人员应在现场笔录中注明。现场检查一般应有当事人在场，当事人不到场的，可以邀请见证人到场，由见证人在现场笔录上签名或者盖章。
　　（2）询问笔录是指办案人员在掌握当事人一定的违法线索后，对当事人展开询问时所作的记录。通过制作询问笔录，办案人员可以查清当事人实施违法行为的时间、地点、手段、经过、结果，财物的名称、规格、型号、数量、购销价格以及违法经营额（货值金额）、违法所得、当事人的主客观状态。
　　（3）调查笔录即办案人员对当事人以外的第三人（包括证人）展开调查时所作的笔录，制作调查笔录的目的是从第三人的角度了解实施违法行为的上述诸要素。询问笔录和调查笔录的记录形式要件与现场检查笔录相同。
　　（4）现场照片是指办案人员在现场检查时拍摄的照片，以反映违法事实的主要特征。拍摄照片打印后应注明照片拍摄的时间、地点、照片所反映的内容等，经当事人确认无误后签名或盖章、两名以上办案人员签名确认。
　　3.案件审批的记录
　　案件审批的记录是指执法机关在行政处罚过程中对涉及办案程序中较重要、需经办案机构领导逐级审批而提请领导审签时所作的记录，记录办案人员、办案机构、办案机关负责人在立案、采取强制措施、行政处罚建议、行政处罚决定、罚没物资处理、案件移送等的各个环节中各自意见的记录，能够真实反映行政处罚各环节的流转程序和处理意见，是履行行政执法程序的内部记录。其载体为各种有关事项审批表，主要有立（销）案审批表、行政处罚建议审批表、行政处罚决定审批表、结案审批表和其他有关事项审批表。其他有关事项审批包括责令改正审批、实施（解除）行政强制措施审批、责令暂停销售审批、先行登记保存证据审批、案件移送审批、物资先处理审批等。
　　4.案件核审的记录
　　案件核审的记录是指执法机关的法制机构对办案机构送审的案件核审后提出核审意见而形成的记录。办案机构将初步调查终结的案卷材料和处理意见报法制机构核审。法制机构围绕所办案件是否具有管辖权、当事人的基本情况是否清楚、案件事实是否清楚、证据是否确凿、案件定性是否准确、适用法律法规规章是否正确、处罚是否适当、自由裁量权行使是否正确，以及案件办理程序是否合法等对案件进行核审，并提出核审意见。核审意见包括同意办案机构意见、建议办案机构修改、建议办案机构补正、建议办案机构纠正、建议销案、建议不予行政处罚、建议办案机构按有关规定移送、建议移送司法机关等。
　　5.听取意见的记录
　　听取意见的记录是指执法机关听取当事人的反馈意见后形成的记录，主要记录当事人对办案人员的身份是否有异议，是否申请办案人员的回避，对于送达的不合格商品检测是否有异议，对于行政处罚（听证）告知书送达后当事人是否有陈述、申辩意见。对于当事人的反馈意见，办案人员应向当事人出具接收记录并将意见归入案卷材料。对于当事人提出的听证要求，应及时向当事人发出听证通知书。对于公开听证的，应张贴听证公告，按时组织听证，做好听证笔录，制作听证报告。

（三）行政处罚事后的记录
　　1.送达记录
　　送达记录是指执法机关对自己依法履行职责事项的记载，也是行政机关履职程序是否合法的关键性证据。主要记载行政机关在何时何地由何人向当事人送达何种文书，文书的文号是什么，签收人是谁等信息。送达记录的主要形式是送达回证。
　　直接送达的情况比较简单，但也要注意送达时限，不要超时。当事人拒不签收送达回证的，除邀请见证人签字证明外，最好用拍照、摄像等方式记录当时情形，以提供佐证。当事人为单位的，送达回证上加盖企业公章的，公章应清晰完整，回证上有涂改的，当事人应在涂改处签名、加盖手印或公章予以确认。邮寄送达的，则办案人员寄件时的回执单、邮件流程跟踪单和送达回证结合在一起，才能构成一份完整的送达记录。邮寄送达可能会由于地址错误、查无此人或不予签收等情况而产生退信，办案人员应通过邮件查询系统及时跟踪邮件的送达情况。公告送达的，办案人员张贴的公告及公告张贴照片的组合或刊登公告的报纸都是行政机关的送达记录。
　　2.执行记录
　　执行记录是指执法机关对当事人执行行政处罚决定的情况进行记载。主要有行政机关或银行向当事人开具由省级财政部门统一印制的罚没款（财物）专用票据或代收罚没款专用票据。当事人自觉履行义务的执行记录，由行政机关的财务部门或代收银行完成记录。当事人不按规定履行义务时，行政机关应按照《行政处罚法》和《行政强制法》的要求履行催告义务并及时申请人民法院强制执行。这里的专用票据在使用时要特别注意五点：一是抬头、金额、落款、经办人签名等要准确无误；二是票据号码要连号，如因错填等出现废票，则应回收全部票据联并在每一联上写明“作废”字样；三是将收据联交给当事人时要仔细检查，不要给错或给多票据联；四是坚决严查，杜绝私藏私开票据、弄虚作假等行为；五是在银行代收罚没款的情况下，应保证专用票据的及时回收和归档。
　　3.物资出入库记录物资出入库记录是指执法机关对当事人的财物采取扣押（退还扣押）、罚没与处置时进出公物仓办理出入库手续所作的记录。执法机关对当事人采取扣押财物的强制措施时，必须将扣押的财物存放到本单位的公物仓保管，本单位没有公物仓的，应当委托第三人保管。行政机关因行政强制措施错误、强制措施到期，需要解除行政强制措施将财退还给当事人时，或者罚没物资需要进行依法处置时，应办理扣押物资的出库手续。办理出入库手续应填写有统一编号的物资出入库单，记载是何时何人持什么编号的财物清单、罚没单据和执法文书办理出入库手续的。
　　实践中，大多数物资保管仓库都配备了摄像头等实时监控设备，有助于进一步完善出入库记录、强化出入库监督。这里要特别注意安排专人对监控设施进行定期维保，保持设备性能完好、运转正常、存储空间足够。
　　4.物资处置记录
　　物资设置记录是指执法机关对罚没物资的处置过程所作的记录，具体为罚没物资出库后是何人在何时何地以何种方式处置。这里除按规定制作物资处置记录外，还应辅以现场照片和影像等帮助固定记录，严防提前处置、处置不及时、不全部处置、在处置环节私拿私换物资等情形出现，保证物资处置过程公正、透明。

□浙江省宁波市市场监管局 施国平 陈 爽