工商机关查处大连国际机场限制竞争案

　　机场限制竞争违法行为的法律分析

案情简介
　　2015年3月25日，大连市工商局公平交易执法处收到市人大代表的建议和市政协委员的提案，反映大连国际机场股份有限公司利用优势地位限制竞争，导致打包服务费一直居高不下的问题。经现场核查，大连市工商局初步发现反映情况属实，于2015年4月7日立案。
　　经查，当事人是依法取得了《民用机场使用许可证》及国务院国资委批复文件国资改革函〔2003〕154号《关于设立大连周水子国际机场股份有限公司的函》后，设立的从事为国内外航空运输企业、过港和转港旅客提供过港服务和地面及延伸服务的企业。行李托运打包服务为当事人方便旅客的其中一项服务措施。案发前，当事人在其候机楼内共设立三个打包处，包括国内出港厅两个、国际出港厅一个。
　　2007年6月，当事人通过招标与北京雨蒙贸易有限公司签订《候机楼旅客行李打包特许经营协议》，确立了北京雨蒙公司在当事人候机楼内开展旅客行李打包业务的独家经营权，特许经营期限为1年，自2007年6月28日至2008年6月27日。特许经营期满后，当事人再未进行招标，而是直接与北京雨蒙公司续约，分别于2008年4月7日、2010年4月2日和2013年7月17日续签特许经营协议，并约定特许经营期间，北京雨蒙公司在大连机场候机楼规定的地点从事行李打包业务，按照当事人规定的收费标准收取费用，不得以任何方式转租、承包、转让、抵押特许经营场地，不得以当事人的名义冠名从事任何经营活动或签订合同、贷款、担保，打包设备等相关费用及税费由北京雨蒙公司自行承担。至此案被查处时，当事人共收取北京雨蒙公司打包特许经营费2140万元。
　　大连市工商局认为，当事人的上述行为违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，属其他依法具有独占地位的经营者限定他人购买其指定的经营者的商品，排挤其他经营者公平竞争的违法行为。依据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，该局责令当事人立即停止违法行为，并作出行政处罚。

　　本案违法行为表现形式为签订独家交易协议，指定经营者进行限制竞争。当事人通过招标方式与北京雨蒙公司签订一年期的特许经营协议，经营期满后再未进行招标，而是直接与北京雨蒙进行三次续约，就行李托运打包服务与特定经营者——北京雨蒙签订了独家交易协议，拒绝与其他经营者进行交易，客观上造成(限定)了旅客只能在该特定经营者北京雨蒙处购买其提供的行李托运打包服务，排挤了其他从事行李托运打包业务的经营者进入此服务市场进行公平竞争

本案实施主体性质
　　《反不正当竞争法》第六条规定，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。可见限制竞争违法行为的实施主体是公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者。
　　那么哪些企业属于公用企业，哪些企业又属于其他依法具有独占地位的经营者呢？《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》对公用企业进行了如下定义：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”而2000年《国家工商行政管理局关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》规定：《反不正当竞争法》第六条规定的“其他依法具有独占地位的经营者”，是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营、没有充分的竞争，用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性。
　　本案中，当事人是依法具有独占地位的航空服务、运输经营者，旅客对其提供的服务具有很强的依赖性，属于其他依法具有独占地位的经营者，办案机关定性准确。

本案违法表现形式
　　对于当事人的限制竞争行为，《国家工商行政管理总局关于具有市场独占地位的经营者拒绝交易行为定性处理问题的答复意见》明确规定，此行为构成《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第(七)项所指的“其他限制竞争的行为”，属于《反不正当竞争法》第六条禁止的“限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”的行为。
　　除了本案当事人的违法行为，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者其他限制交易违法行为表现在：
　　一是限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品；二是限定用户、消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或者经销的商品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品；三是强制用户、消费者购买其提供的不必要的商品及配件；四是强制用户、消费者购买其指定的经营者提供的不必要的商品；五是以检验商品质量、性能等为借口，阻碍用户、消费者购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品；六是对不接受其不合理条件的用户、消费者，拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用。
　　需要注意的是，相关招投标法律并未明确规定行李打包服务不属于必须进行招投标的项目。本案执法机关应在行政处罚决定书中说明为何合同期满当事人还需进行招标而不能直接指定经营者的原因，如针对当事人具有独占经营地位，为了维护公平竞争市场秩序应采用招标的方式确定打包业务经营方而不能直接指定经营者进行说理式分析。另外，本案处罚决定书中还应区分当事人第一年通过招标与北京雨蒙公司签约的经营行为与其后几年直接指定北京雨蒙公司的经营行为的性质。当事人第一次是通过招标方式确定的北京雨蒙公司，给了其他经营者竞争机会，这样的行为不违法，但是之后三次续约没有采取招标方式而是直接续约，就限制了其他经营者参与竞争了机会，涉嫌排挤了其他经营者的公平竞争。

本案查办注意事项
　　一是准确把握工商机关的查处权限。本案中，民用机场管理的相关法律规定中没有规定民航主管部门对机场管理机构的不正当竞争行为具有监督检查权，工商机关基于《反不正当竞争法》第三条的规定对本案具有查处权限。但是值得注意的是，《反不正当竞争法》第三条同时规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的依照其规定。”因此，工商机关除了熟悉《反不正当竞争法》，还应熟悉由其他部门监督检查相关企业不正当竞争行为的相关法律、行政法规规定，明晰监督检查的权限。
　　二是严格履行法定程序。工商机关查处此类案件应该严格按照《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定的执法程序进行，切实保障当事人的陈述权和申辩权，避免因程序违法而影响行政处罚的效力。

□案评人 张 昕 孙传霞（天达共和律师事务所）

公用企业行使权利不得任性

　　《反不正当竞争法》明确禁止公用企业滥用独占地位实施限制竞争行为。公用企业与普通经营者最大的区别就是其通过法律授予或者自然垄断而获得独占地位，这种独占地位并不是通过其自身努力或公平竞争获得的。公用企业与社会公共利益关联紧密，其一举一动都会对市场竞争秩序或消费者权益产生重要影响，故对公用企业的规制不能等同于普通的经营者。作为公用企业，在运用其独占地位权利时，不能只片面考虑自身的经济利益而忽视应承担的社会公益责任，行使权利时不得任性，需符合法律规定
　　本案性质为公用企业限制竞争。作为公用企业的当事人滥用独占地位权利，将机场内打包业务以所谓特许经营的方式交由一
个特定经营者独家经营，构成了限定他人购买其指定的经营者的商品的限制竞争行为。
　　在查处此类案件时，应把握以下几点：
　　一是正确认定经营者是否具有独占地位，这是查处限制竞争案件的前提。限制竞争案件的主体具有特殊性，只能是公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，所以工商机关应注重对涉案主体独占地位相关证据的收集和认定。本案中，大连机场作为一家从事为国内外航空运输企业、过港和转港旅客提供过港服务和地面及延伸服务的企业，虽不是航空公司，却是民用航空运输必不可少的有机组成部分，是民航交通运输所必备的地面配套设施，不仅航空公司离不开机场，人们选择航空交通运输服务从开始到结束也都必须经过机场，具有独占性和公益性，是旅客所离不开的一种公用企业。
　　二是准确判定是否存在限制竞争行为，这是查处限制竞争案件的关键。法律并不禁止公用企业具有独占地位，但禁止其滥用独占地位权利实施限制竞争行为，即《反不正当竞争法》第六条所规定的“经营者不得限定他人购买其指定经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。这里的“限定”，实质上就是“强制”的意思，是指公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者以强行要求、设置服务障碍、胁迫、推荐、采用差别待遇等方式，强制或者变相强制他人购买其指定的经营者的商品。本案中，机场利用其独占优势，将机场内的打包服务以独家特许经营的方式交由一家经营者经营，旅客在机场内只能接受该经营者提供的打包服务，构成了限定他人购买其指定的经营者的商品的行为。
　　在执法实践中，我们发现机场的限制竞争行为还有多种表现形式，如限定旅客购买其指定的保险公司的保险、限定旅客接受其指定的出租车业务、强制旅客购买不必要的商品、滥收费用等。本案当事人在前期通过公开的招投标方式在公平竞争的基础上择优选择一个经营者独家经营打包业务，这并未排挤或妨碍其他经营者的公平竞争。
但是，合同期满后没有经过招投标程序就直接确定一个经营者独家经营，这妨碍、排挤了其他经营者的公平竞争，构成限制竞争行为。
　　三是全面分析行为的法律后果，即是否造成排挤其他经营者公平竞争的后果。本案中，由于当事人的指定行为，多年来，使得其他从事打包业务的经营者无法通过合理的竞争手段取得在机场内的打包服务业务，旅客也只能接受机场规定的固定价格从指定经营者处购买服务，使得机场内“打包服务费一直居高不下”。
　　综观本案的行政处罚决定书，两个方面还可以改进。
　　一是增强案件的说理性。本案的行政处罚决定书在列举一系列的证据后，缺少对围绕限制竞争行为的构成要件、当事人特定主体性质展开分析论述，以及当事人的行为如何构成限制竞争行为的论述，可以再细化补足。
　　二是证据方面可再充分完善。本案的行政处罚决定书中的证据大多是来自机场和被指定的经营者，执法机关可补充收集来自旅客和其他经营者方面的证据以证实损害后果。
　　此外，本案当事人的行为可否适用《反垄断法》进行规制，也值得思考。

□案评人 段利红