政府法律顾问制度研究（三）

　　五、政府法律顾问配套制度
　　（一）管理协调机构
　　政府法制机构人员是政府法律顾问的重要组成，且政府法律顾问的许多基础性工作由法制机构人员完成，因此，由法制机构承担法律顾问日常的组织、协调、联络、考核评价等工作，有助于最大限度发挥法律顾问的整体作用。
　　在政府法律顾问管理协调机构具体运作中，有3个具体问题需要明确。
　　1.名称
　　例如，顾问委员会、顾问团、顾问室、顾问组等。具体名称可以根据政府法律顾问机构的特点，以及本地区、部门的实际情况确定。
　　2.首席法律顾问
　　有些地方设置了首席法律顾问，明确了首席法律顾问的职责。境外政府部门也通常设有首席法律顾问。例如，美国纽约市法律事务办公室的首长是纽约的首席法律顾问。新加坡法律总长是新加坡政府首席法律顾问。笔者建议设置首席法律顾问，规定首席法律顾问由政府法制机构负责人担任，履行相应职责。
　　3.法律顾问助理的聘任
　　有些地方由于法制机构人员不足，难以承担日益繁重的法律事务。在此情况下，可以考虑聘任专职的法律顾问助理，提供相应的服务。
　　（二）政府法律顾问的权利
　　各地普遍规定了法律顾问的权利。例如,《广东省政府法律顾问工作规定》第十九条规定，聘请的政府法律顾问在办理政府法律事务的过程中，享有4项权利：独立自主提出法律意见和建议，不受任何单位和个人的干涉；根据工作需要或者聘用单位授权，查阅相关资料；有合理理由可以申请提前解聘；开展政府法律顾问工作必需的其他工作条件和便利。有些地方明确规定了法律顾问享有履行职责所需要的知情权、参与权、建议权，以及一定的调查取证权。
　　在实践中，法律顾问对知情权和查询权非常看重，希望能够充分了解政府决策或者具体行政行为动因或者目的，以便作出合理性判断。同时，希望政府部门提供有效的工作条件和便利，如查阅、摘录、复制与履行职责相关的文件和信息资料。
　　（三）政府法律顾问执业规范制度
　　各地大多对政府法律顾问作出限制性的规定。例如，《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》第九条规定，法律顾问应当遵守保密制度，不得泄漏国家秘密、工作秘密、商业秘密和不应公开的信息；不得利用工作便利，为本人或者他人牟取不正当利益；不得以自治区人民政府法律顾问名义招揽或办理与政府法律事务无关的业务；不得在诉讼、非诉讼中接受其他当事人委托，办理与自治区人民政府有利害关系的法律事务；不得从事其他损害自治区人民政府利益或者形象的活动。
　　此外，如果法律顾问认为自己与所承办的工作事项有利害关系，可能影响公正履行职责的，应当主动申请回避。也有一些地方明确规定，政府法律顾问不得在名片上印制“政府法律顾问”字样，不得以政府法律顾问名义招揽或者开展相关业务。
　　（四）政府法律顾问的选聘条件和程序
　　各地对于体制外法律顾问的选聘条件大同小异。《安徽省人民政府法律顾问管理办法》规定，省政府法律顾问应当符合下列条件：（一）遵守宪法和法律，政治立场坚定，拥护党的路线、方针和政策，具有较高的政治素质、道德修养和良好的职业操守、纪律意识；（二）具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验；（三）高等院校教师、科研机构研究人员应当具有教授、研究员高级职称，法律实务工作者应当具有法律执业资格；（四）在所从事的领域享有一定的知名度和公信度；（五）身体健康，有履行职责的必要时间和相应精力。
　　各地通常对体制内法律顾问的选聘条件和程序没有作出明确规定。笔者认为，考虑到政府法律顾问的专业性、职业性特点，不同层级的政府及其部门可以对体制内法律顾问的聘用条件作出不同的规定，如要求持有法律职业资格证书、具有一定专业素养、具有一定年限的法制工作经历等。
　　在体制外法律顾问的选聘上，地方多设立法律顾问专家库，然后通过一定程序从专家库选聘出法律顾问。在政府法律顾问制度的推行的初步阶段，选聘程序还带有尝试性，如何通过政府购买服务方式实现竞争式选聘有待根据实践情况进一步完善。
　　对于聘期，各地有不同的规定。从领导干部作为推进依法行政主要责任人的角度，建议少于或等于本届政府的任期。
　　（五）政府法律顾问的职位序列
　　将政府法律顾问作为一种单独的职位，区别于一般的行政管理职位，设定不同的等级，配之不同权利和待遇，这不仅符合国际惯例，也是政府法律顾问作为法律职业的内在要求。
　　境外一些国家如新加坡在政府法律顾问内部设立了专门的法律专业职系，待遇与法官处于同一水准，高于其他部门公务员。国内部分省市中也有设置政府法律顾问等级的探索和尝试。如深圳市将政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理各分成5个等级，各等级人员按照《深圳市人民政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理等级评定和晋升办法》所规定的任职资格条件聘用，明确了各等级工资福利经费标准。
　　笔者以为，从贯彻落实党的十八届三中、四中全会决定的精神和要求出发，迫切需要在现有的公务员职位之外，增设政府法律顾问这一职位。具体可以通过国务院授权的方式，在特定地区如直辖市先行进行探索，取得经验以后再由国家统一规定。政府法律顾问的等级设计，可以借鉴境外的做法，并参考我国法官和律师的等级划分。
　　（六）其他制度规定
　　各地的规定中，还有法律顾问的经费保障、评价考核、违法违纪责任、薪酬待遇等方面内容。这些规定都相对比较原则，有些可以转到依据其他法律的具体规定去执行，有些还有待在实践中逐渐积累经验并加以完善。

六、建立健全工商法律顾问制度的建议
　　（一）尽快建立工商法律顾问制度
　　工商行政管理和市场监管队伍是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，绝大多数干部面向一线，通过依法履行职责直接为人民群众提供服务。建立工商法律顾问制度，以促进依法履行职责，取得良好法律效果、社会效果和政治效果，有工商系统自身的必要性和紧迫性。
　　1.有效履行工商行政管理职责的需要
　　在经济社会高速发展过程中，出现了大量的新情况新问题。要想确保行政执法和市场监管工作合法合理、程序正当、高效便民、贴近市场和符合社会需求，就必须进一步运用法治思维和法律方式严格规范公正文明执法，更多借助于第三方视角跳出工商看工商、想工商，促进工商职能优化、转化和强化。
　　2.加快推进法治工商建设的需要
　　国家工商总局于2010年12月1日发布《关于加快推进法治工商建设的意见》，对法治工商建设的基本目标任务进行必要的分解、细化、量化，明确了法治工商建设的目标、路径和措施。2013年1月6日，国家工商总局印发《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》，进一步明确法治工商建设的评价方式、评价程序和具体评分标准。
　　由此可见，无论是增强依法行政意识和提高能力、加强组织领导和督促检查、强化执法监督和问责、推进工商行政管理法制基础建设，还是加强和改进制度建设、依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、依法化解矛盾纠纷，都离不开高质量、高水平法律服务、离不开工商系统内外对依法行政工作的审视、评价，离不开法治精神和法律素养贯穿各项工作的事前、事中、事后。政府法律顾问可以更多地以社会监督的角色和心态看待工商行政管理职能的履行，站在相对客观、公正的角度评判法治工商建设情况，为法治工商建设献计献策。
　　3.推进系列重大改革的需要
　　近年来，工商部门主导或者参与了大量的制度改革，如商事制度改革、综合执法体制改革等。无论是目前已经初现成效的改革，还是下一步仍需深入和推进的改革，都需要妥善处理好改革与法治的关系，政府决策与民众需求的关系，都需要法治的指引和保障，需要包括政府法律顾问在内的体制内外专家学者、律师的群策群力，以进一步推进法治政府、法治国家、法治社会的一体化建设。
　　（二）建立健全工商法律顾问制度的建议
　　从法治建设方面看，工商法律法规齐全、工作制度已经相当完备，独立设置的法制机构基本健全。近十年来，工商系统招录的具有法律专业背景的人员大幅增加，执法干部通过多年的学习培训和执法实践具备了相当高的法律素养。因此，工商系统既要汲取各地方普遍的行之有效的做法，更要立足于工商的队伍结构、职责范围、发展方向等实际情况，建立具有工商特点的法律顾问制度。
　　1.尽快制定工商系统推行政府法律顾问制度的相关文件
　　总体而言，工商法律顾问制度应当包括8项内容。
　　（1）法律顾问的主体。以法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加。
　　（2）法律顾问的管理协调机构。确定法制机构为法律顾问的管理协调机构。
　　（3）法律顾问的职责。分别规定体制外法律顾问和体制内法律顾问的职责，专项工作的法律顾问参与制度。可以将法律顾问的职责嵌入立法程序、决策程序、执行程序以及监督程序，把政府法律顾问的职责履行和行政行为程序的合法性要求有机结合起来。
　　（4）法律顾问的权利。包括工作条件、工作便利、工作报酬等。
　　（5）法律顾问的义务。包括忠诚、保密、中立、公正等要求。
　　（6）法律顾问的选聘。包括体制内外法律顾问的选聘条件、选聘程序、聘期；法律顾问助理的聘用等。
　　（7）法律顾问的考核、评价、奖惩。包括建立政府法律顾问年度述职报告制度、明确法律顾问工作评价标准，对政府法律顾问的工作实绩、职业操守、社会评价等进行考核评价，以及相应的奖惩机制。
　　（8）其他制度。如，法律顾问专家库建设。
　　2.明确体制内法律顾问的聘任条件
　　（1）工商系统中法律专业人员较多，明确聘任条件可以增强法律顾问的荣誉感、责任感，形成良性的用人导向。
　　（2）法制机构人员的定位、职责与法律顾问定位、职责有着明显不同。明确法律顾问的聘任条件，可以使其在具体工作确定自身的角色和责任。
　　（3）法制机构人员的专业素质等参差不齐。明确法律顾问的聘任条件，可以提高法制工作质量，推进队伍的专业化。
　　3.明确聘请体制外法律顾问、内外部法律顾问助理的制度
　　从工商系统法制机构的情况看，各地情况极不平衡，有些法制机构人员编制很少，有些工商机关甚至没有设置独立的法制机构。尤其是综合执法体制改革后，地方工商部门法律事务急剧增加，法治机构人员并未增加，工作重、人员少的问题格外突出。
　　鉴于政府法律事务的专业性和事务性特点，在法制机构力量不足的情况下，可以通过购买服务的形式聘请律师担任本机关的常年法律顾问，协助法制机构处理相关事务；在需要处理应诉等专项法律事务时，聘请律师进行专项代理。同时，建议明确聘用法律顾问助理制度，在不能聘请外部法律顾问的情况下，聘用法律顾问助理协助完成相关的法律事务。
　　4.法制机构加挂法律顾问室的牌子
　　建议通过“三定方案”及相关文件进一步明确法制机构作为政府法律顾问管理协调机构的法定身份和主体地位，明确其相应职责和范围。同时，加大对社会的宣传力度，强化社会公众对法制机构作为政府法律顾问机构的认知。
　　5.明确体制内法律顾问的薪酬制度
　　明确体制内法律顾问的薪酬、待遇，有助于促进政府法制工作对优秀法律专业人员吸引力，实现体制内外法律职业人士的互动交流，促进法治政府建设。

□上海市工商局 徐敏韬