工商部门在房地产中介市场监管中的职责探究

　　编者按
　　近年来，全国房地产中介机构“跑路”现象频发，随着这些案件侦破工作的陆续结束，各地相继进入对相关职能部门追责的阶段。在这一阶段，除住建部门被纪检监察部门及检察机关列为追责的重点部门外，一些地方的工商部门也被调查。纪检监察部门和检察机关调查工商部门的依据，主要是2013年住房城乡建设部和工商总局联合下发的《关于集中开展房地产中介市场专项治理的通知》（建房〔2013〕94号）和《经纪人管理办法》。因此，厘清工商部门在房地产中介市场监管中的职责至关重要。

一、工商部门监管房地产中介市场的法律依据
　　自1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》第五十七条规定：“设立房地产中介服务机构，应当向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照后，方可开业。”《城市房地产管理法》第六十八条规定：“违反本法第五十七条的规定，未取得营业执照擅自从事房地产中介服务业务的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令停止房地产中介服务业务活动，没收违法所得，可以并处罚款。”这是我国法律首次明确规定工商部门对中介服务机构的监管职责。1995年10月26日国家工商局公布实施《经纪人管理办法》，全面开展中介市场管理，自此工商部门的“三定”方案中也增加了监管中介市场的职能。
　　1996年1月8日建设部发布实施《城市房地产中介服务管理规定》（2001年8月15修正），开始介入房地产中介监管。顺应形势发展的要求，2004年8月24日国家工商总局公布施行新《经纪人管理办法》，对监管职能进行了调整，取消了发放经纪资格证书等职能。2010年10月27日住建部、发改委、人社部联合发布《房地产经纪管理办法》，标志着对房地产中介市场的监管进入新的阶段。随着其他相关主管部门相继实施专业中介市场监管，工商部门监管中介市场的职能逐渐弱化。
　　参照“新法优于旧法、特别法优于普通法”的法律适用原则，《房地产经纪管理办法》施行后，对房地产中介的监督管理职责主要由住建部门行使。这在国家工商总局的相关答复中得到了体现。2015年6月23日，国家工商总局在《关于工商部门在房地产中介市场专项治理工作中职责的答复意见》中明确指出：“2013年住房城乡建设部和工商总局联合下发的《关于集中开展房地产中介市场专项治理的通知》（建房〔2013〕94号）中，要求各地严肃查处十类房地产中介机构和经纪人员的违法违规行为。依据职责分工，工商部门应当对其中违反《经纪人管理办法》有关规定的行为进行处理，但住建部门对该行为有专门规定的，宜由住建部门依照其规定进行处理。”

二、工商部门监管哪些房地产中介违法违规行为
　　住建部和工商总局联合下发的《关于集中开展房地产中介市场专项治理的通知》（以下称《通知》）规定了10类违法违规行为。
　　1.发布虚假房源信息，造谣、传谣以及炒作不实信息误导消费者的行为。
　　2.诱导、教唆、协助购房人通过伪造证明材料等方式，骗取购房资格、骗提或骗贷住房公积金、规避限贷的行为。
　　3.采取内部认购或雇人排队制造销售旺盛的虚假氛围以及通过炒卖房号非法牟利的行为。
　　4.协助当事人签订“阴阳合同”规避交易税费的行为。
　　5.违反《商品房屋租赁管理办法》规定，擅自改变房屋内部结构分割出租，为不符合安全、防灾标准的房屋提供租赁经纪服务以及低价收进高价租出赚取差价的行为。
　　6.侵占、挪用房地产交易资金的行为。7.未履行书面告知义务，强制提供代办贷款、担保服务并额外收取费用的行为。
　　8.泄露、出售或不当使用委托人的个人信息，谋取不正当利益的行为。
　　9.未取得营业执照或未在房地产主管部门备案，擅自从事房地产经纪服务的行为。
　　10.借用冒用房地产经纪人员名义签署房地产经纪服务合同，以及租借房地产经纪人员资格或注册证书的行为。
　　与《房地产经纪管理办法》相对照可以看出，这10类违法违规行为中的前三项，属于《房地产经纪管理办法》第二十五条第（三）项所指的“以隐瞒、欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段招揽业务，诱骗消费者交易或者强制交易”违法行为。不久前，江苏省南京市房管局查办的中介炒卖房号案件就是依据《房地产经纪管理办法》第二十五条第（三）项和第三十七条定性处罚的。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第四项，即协助当事人签订“阴阳合同”规避交易税费的行为，属于《房地产经纪管理办法》第二十五条第（五）项所指的“为交易当事人规避房屋交易税费等非法目的，就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利”违法行为。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第五项，即违反《商品房屋租赁管理办法》规定，擅自改变房屋内部结构分割出租，为不符合安全、防灾标准的房屋提供租赁经纪服务以及低价收进高价租出赚取差价的行为，分别属于《房地产经纪管理办法》第二十五条所指的改变房屋内部结构分割出租违法行为，为不符合交易条件的保障性住房和禁止交易的房屋提供经纪服务违法行为，对交易当事人隐瞒真实的房屋交易信息、低价收进高价卖（租）出房屋赚取差价违法行为。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第六项，即侵占、挪用房地产交易资金的行为，属于《房地产经纪管理办法》第二十五条第（七）项所指的侵占、挪用房地产交易资金违法行为。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第七项，即未履行书面告知义务，强制提供代办贷款、担保服务并额外收取费用的行为，属于《房地产经纪管理办法》第三十三条第（二）项所指的“房地产经纪机构提供代办贷款、代办房地产登记等其他服务，未向委托人说明服务内容、收费标准等情况，并未经委托人同意”违法行为。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第八项，即泄露、出售或不当使用委托人的个人信息，谋取不正当利益的行为，属于《房地产经纪管理办法》第二十五条第（四）项所指的“泄露或者不当使用委托人的个人信息或者商业秘密，谋取不正当利益”违法行为。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第九项，即未取得营业执照或未在房地产主管部门备案，擅自从事房地产经纪服务的行为，其中未取得营业执照的行为属于国家工商总局《经纪人管理办法》第十八条第（一）项所指的“未经登记注册擅自开展经纪活动”违法行为；未在房地产主管部门备案的行为，违反了《房地产经纪管理办法》第十一条“房地产经纪机构及其分支机构应当自领取营业执照之日起30日内，到所在直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门备案”的规定。
　　《通知》所列10类违法违规行为中的第十项，即借用冒用房地产经纪人员名义签署房地产经纪服务合同，以及租借房地产经纪人员资格或注册证书的行为，属于房地产经纪人员资格证书和注册证书的管理问题，应由发证部门即住建部门管理。
　　综上，《房地产经纪管理办法》施行后，工商部门仅对“未取得营业执照擅自从事房地产经纪服务的行为”具有监管职责，其他职责均应由住建部门及物价等相关部门行使。

三、房地产中介监管的职责分工
　　多部门分工负责房地产中介监管的精神在2016年7月29日住建部等七部门联合发布的《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》（以下简称《意见》）中充分体现。《意见》第十五条明确规定：“市、县房地产主管部门负责房地产中介行业管理和组织协调，加强中介机构和从业人员管理；价格主管部门负责中介价格行为监管，充分发挥12358价格监管平台作用，及时处理投诉举报，依法查处价格违法行为；通信主管部门负责房地产中介网站管理，依法处置违法违规房地产中介网站；工商行政主管部门负责中介机构工商登记，依法查处未办理营业执照从事中介业务的机构；金融、税务等监管部门按照职责分工，配合做好房地产中介行业管理工作。”
　　2016年4月29日，国家工商总局第86号令发布《关于废止和修改部分工商行政管理规章的决定》，正式废止《经纪人管理办法》，《意见》中确定工商部门仅负责“依法查处未办理营业执照从事中介业务的机构”的原则与废止《经纪人管理办法》的精神高度契合。
　　面对纪检监察部门和检察机关的调查，基层执法人员既要积极配合，又要依法履行法定职责，做到该承担的责任绝不推卸，不该承担的责任坚决讲明理由。

□河北省承德市市场监管局 梁仕成