基层工商部门层级监管执法体系研究

　　编者按
　　当前，我国正处于深化商事制度改革的重要阶段，作为改革排头兵的工商部门，积极践行简政放权、放管结合、优化服务的职能，加强事中事后监管，发挥了重要作用。
　　商事制度改革初见成效，但与经济社会发展及人民群众的期待仍有一定差距，特别是经济进入新常态的现阶段，大量新情况、新问题不断涌现。本文主要从基层工商部门监管执法存在的问题入手，探索建立情报先行、权限划分、专业执法三位一体的层级监管执法体系，以期为科学建立基层监管执法体系，高效开展事中事后监管提供借鉴和思考。

现阶段基层工商部门监管执法存在的问题
　　层级监管执法体系尚未建立以北京工商系统为例，2015年底各分局均组建了稽查大队，对执法办案职责进行了划分，但是层级性的监管执法体系尚未建立，稽查大队与科室、工商所之间的职责仍存在不同程度的交叉，容易产生缺位、越位、错位问题。在一些大案要案办理、部门联动的具体落实过程中，过度依赖于领导班子的直接指挥与调度，缺乏顺畅有效的工作机制，不同程度地出现了好办的、无风险的案子抢着办，难办的、风险大的案子拖着办的现象，降低了执法效率，使执法办案陷入被动境地。
　　基层执法力量明显不足当前，基层工商部门的业务科室、稽查大队及工商所均配备有一定的执法力量，但人员、设备相对分散，五指张开，各自出动，难以形成执法办案的“拳头”优势，查办大要案件能力不足，难以实现对市场风险的有效控制。同时，从当前行政执法工作的实际情况看，执法人员承担了大量事务性工作，既要负责监管，也要负责办案，注重办案则会忽视监管，注重监管则容易出现大案化小、小案化了等履职不到位的现象。
　　执法人员的专业素质和水平有待提升
　　受思想认识滞后、责任意识淡薄、技术力量不足、执法基础保障不足等因素的制约，工商部门的专业执法覆盖范围还未完全到位。以北京市工商局东城分局行政执法工作为例，2015年共办理案件680件，但触及职权只有66项（区级工商部门承担行政处罚职权1070项），职权履行率仅为6.2%，监管执法存在较多盲点，有的领域虽然开展了执法工作，但力度不大，效果不明显。要提高监管执法的职权履行率，亟须提升执法人员的专业执法素质。
　　利用大数据指导执法应用不足充分运用大数据资源和技术，不仅能实现企业信息归集共享和跨部门信息交换，而且能通过日常投诉举报数据分析，达到消费预警、消费指导的目的，预防风险发生。目前，工商数据经过几年的积累，已经形成了比较庞大的数据基础，但尚未对这些数据进行统一的筛选、分析，实现情报化，因此也未能对工商部门的登记注册、日常监管、案件查办及消费者权益保护工作提供高效、精准的指导。

基层工商部门层级监管执法体系建设整体思路
　　针对现阶段监管执法中存在的问题，东城工商分局结合辖区经济户口分布、发展状况及队伍现状，在现有的“三级两系”执法模式，即市局、分局、工商所三级构架下稽查大队和工商所两个系统的执法办案体制基础上，探索构建情报先行、权限划分、专业执法三位一体的层级监管执法体系，为整合执法资源、统一执法事权、提高执法效能奠定基础。

构建情报先行体系
　　情报先行体系是指在筛选、整合有效数据的基础上，发挥数据在市场分析研判、异常动态监测中的作用，提升执法的靶向性，主要分为两个部分。一是工商内部情报，包括全国企业信用信息公示系统、市场主体网格监管系统、登记管理系统、12315投诉系统、广告监管平台、商品质量监管平台及抽检报表、商标权利人举报情况数据、案件管理系统、档案管理平台、公物仓管理平台等数据平台整合生成的情报；二是第三方监测情报，包括舆情分析，媒体、社区群众反映问题等数据整合生成的情报。
　　通过数据的情报化，一是可以整合数据，使办案人员在执法办案过程中快速调用各类数据，做到惩罚得当；二是可以实施重点监测，通过对前期情报的分析，向辖区工商所下发重点监测企业名录，使其加大对重点企业的监管力度，减少违法行为的发生；三是可以做到防微杜渐，通过对舆情的分析，发现的违法点或潜在违法点，及时发起专项行动，在造成更坏的负面影响前对该行为及时制止。

明确执法权限划分
　　厘清执法办案职责，对业务科室、稽查大队和工商所的执法办案职责进行明确划分，即工商所负责办理无照经营、违反登记事项等情节简单、事实清楚的案件；稽查大队负责工商所职责以外的其他案件，并指导工商所执法办案工作；业务科室不再直接办理案件，但应对稽查大队或工商所查办案件过程中遇到的问题予以专业指导。
　　理顺部门之间的案件线索移转及处理答复程序，对稽查大队、业务科室、工商所、12315平台、信访举报等多个渠道发现或接收的案件线索移转程序制定明确的流程，确保所有的案件线索或案件得到及时有效的处理。
　　调整案件核审、审批权限，优化流程，按照案件的性质、大小、类型及复杂程度确定案件核审、审批权限及案件审核人员，包括授权办案机构负责人、稽查大队队长、主管局长的案件审批职责及审批权限。同时，建立疑难复杂案件的汇报评估制度，合理配置审核资源，提升案件办理的规范性，提高办理效率。

完善专业执法体系
　　加强制度建设。完善“三级两系”执法体系，制定相应的规章制度，明晰稽查系统工作事权，细化内部设置和分工，切实发挥稽查系统的整体作用，提升工商执法办案效能。
　　加强办案研究。以维护辖区市场秩序为目标，针对辖区内多发、易发的违法问题，区分不同业务，组建专业办案小组，研究专业领域的规律和特点，努力在专业领域查办一批重点案件。同时，加强对市场秩序突出问题的分析、研判，确定执法办案重点，使执法办案具有明确的靶向性，努力达到“查办一个案件，规范一个行业，净化一个领域”的执法目的。
　　加强科技支撑。结合实际需要，支持稽查大队配备特色装备，提升执法办案的科技含量。同时，对执法中遇到的专业性问题，在现有执法力量无法独立完成的情况下，可以通过购买专业机构服务的方式，解决执法专业问题，为行政执法提供支持。
　　加强队伍建设。立足长远，选调办案骨干和各类专业人才充实执法办案队伍，并保持其相对稳定性，有重点地培养某个领域的办案能手、专家、骨干，打造一支过硬的执法办案队伍。

构建基层工商部门层级监管执法体系的初步成效
　　东城工商分局在2015年底组建稽查大队后，尝试按照情报先行、权限划分、专业执法三位一体的层级监管执法体系的整体思路进行执法办案的调整，经过一年的运行与调整，东城分局行政执法办案专业化水平有了很大提高，行政执法效率有了进一步提升，执法体制改革逐渐显现优势。
　　12315情报先行体系建立并投入使用
　　作为情报先行体系的一部分，2016年年初，东城分局率先建立12315投诉举报情报先行体系并投入使用。
　　制作数据推送报告，归集12315投诉举报信息，设定分局、工商所二级数据应用模式，制作《投诉举报数据推送报告》，为基层监管执法提供明确指向。
　　确定监管重点，从12315系统、12345热线和职业打假人三个方面对投诉举报数据进行深入统计分析，确定不同层次、不同区域排名前五位的问题分类和行业分类以及重点监测对象，为提高事中事后监管靶向性提供有效支撑。
　　开展集中整治，以王府井工商所为试点，根据推送报告内容对王府井地区的71件合同类问题开展集中整治，共发现问题15个，下发行政提示12份，立案3件，有效减少投诉举报数量，净化了重点地区市场消费环境。
　　开展消费预警，结合往年国庆节投诉举报推送《2016年12315数据应用“国庆节”消费预警专题推送报告》，做好节前消费提示和风险防范工作，针对节日常见打折促销和购物陷阱，充分利用微博、微信等新媒体平台开展节前消费预警，前移消费者权益保护端口，减少投诉举报数量。
　　执法权限得到进一步划分及明确2015年年底组建稽查大队后，东城分局出台了《关于行政处罚案件执法权限划分及相关事项的若干意见》，从执法办案职责、案件线索转移、调整案件审核程序三方面明确了执法权限划分，理清了执法办案的流程和制度，并取得了良好的效果。
　　提高了案件办理质量。厘清各部门案件查办职责、理顺案件线索转移程序后，东城分局的执法办案效能进一步提升，2016年共办理案件4735件，比2015年的680件增长了596.3%；罚没款1023.08万元，比2015年566.13万元增长了80.7%；履职职权事项80件，比2015年66件增长了21.2%；职权履行率为7.5%，比2015年6.2%提高了1.3%。
　　加大了案件核审力度。调整案件审核程序后，东城分局严格按照流程审理案件，2016年核审案件3000余件，提出修改意见2000余条，并坚持案审会制度，2016年共召开案审会10次，通过重大处罚和延期案件251件，对全局重大行政处罚案件进行把关，确保了处罚案件的合法性与合理性。
　　专业执法体系办案优势初步显现东城分局稽查大队成立、专业执法体系建立之后，主动调整执法方式与方向，各项规章制度得以建立，分散执法弊端得到消除，重拳执法、集中执法办案优势初步显现。
　　初步完成建章建制。先后制定了《稽查大队办案纪律》《案源发现、案件查办和处罚决定相分离制度》等20多项管理规范，从案源发现、案件调查、案件处理直到案件结案各个关键环节都通过制度进行严格把控，进一步理清事权，确保执法工作的顺利推进。
　　办案效能显著提高。2016年，稽查大队发挥专业办案优势，对各类违法行为予以重拳打击，先后开展清查“扇形稻香村”侵权、规范投资理财类广告、加强房地产经纪公司整治、强化商品抽检等专项执法20余项，配合属地政府开展非法集资、“扫黄打非”等联合整治30余项，接收案件线索701件，立案678件，罚没款达910万元，特别是对体育馆西路销售假冒注册商标运动服装一条街、当当网、麦乐购的查处，有效打击了销售侵权假冒商品的嚣张气焰，得到了社会公众的好评。
　　有效推进了队伍专业化、现代化建设。通过“一老带一新”人才培养教育模式，将老同志的办案经验与年轻同志的办案热情相结合，加快年轻同志的办案能力与素质的培养。同时，配备执法记录仪，及时固化案件证据，搭建完成4G单兵系统及信号基站，实现总队、大队两级指挥平台同时对执法现场的统一调度，合理安排执法力量，提高执法效率。

□北京市工商局东城分局局长 韩 非