唤醒一批 规范一批 吊销 一批

　　2015年，四川省成都市工商局对企业年报情况、企业活跃度情况进行分析，认识到清理“僵尸”企业的紧迫性、重要性，在四川省工商局的指导下，依法清理吊销“僵尸”企业15430户。2016年，按照工商总局、税务总局“唤醒一批、规范一批、吊销一批”的工作原则，该局将“僵尸”企业清理工作作为加强事中事后监管、提高企业年报率的重要手段，对涉嫌长期停业未经营的21692户企业进行立案调查。

主要做法
　　长期停业未经营企业过多，挤占了社会资源，增加了行政成本，导致企业数据失真，不利于政府掌握地方经济实际情况，影响政府科学决策。为深化商事制度改革，落实“宽进严管”工作要求，维护良好市场秩序，加快建立“僵尸”企业强制退出机制，督促企业履行法定义务，工商总局、税务总局联合发布了《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》，通过清理工作，唤醒一批，规范一批，吊销一批，引导企业守法诚信经营，净化市场环境。工商总局、税务总局的文件，为清理“僵尸”企业指明了方向。
　　年检制度改为年报制度后，吊销长期未经营企业营业执照，与商事制度改革前企业年检制度中吊销未参加年检企业营业执照，在吊销依据、对象、程序上完全不同。为有序推进清理吊销工作，成都市工商局成立了“僵尸”企业专项清理工作领导小组，局长担任领导小组组长，企业监管分局、法规处、注册分局、信息中心、案件核审处、执法分局等业务处室为成员单位。领导小组下发了《关于开展“僵尸”企业专项清理行动的通知》，多次召开专题工作会议，对“僵尸”企业专项清理工作进行安排部署，组织协调相关单位细化工作措施、强化信息化手段，在责任分工、联动机制、吊销程序上形成统一认识。
　　明确清理吊销工作“四化”措施，确保清理工作规范化。一是程序明细化，制定《批量吊销内外资企业营业执照工作流程》；二是办案文书标准化，对行政提示书、责令整改通知书、实地调查笔录、专用信函、案卷材料等办案文书统一规范；三是联动协调常态化，与年报工作同步推进，业务处室与基层局形成联动机制；四是保障机制系统化，年度预算设置专项任务经费，依照“僵尸”企业批量吊销任务需求，同步改造信息化工作系统。
　　加强数据分析。“僵尸”企业形成原因很多，利用信息化手段对数据进行分析，对不同情况进行分类处理，能够提高清理工作效能，有效降低清理风险。一是按企业类型进行分类，对不同类型企业准确适用法律条款；二是在业务系统内查询比对“僵尸”企业在六个月内或者一年内有无变更登记、法院股权冻结、涉诉案件等信息记录；三是比对主体状态与注销、处罚信息，变更登记机关企业准入与档案迁移数据是否相符，通过数据甄别，清理冗余数据400余条，补录校正数据80余条；四是查询国有企业、股份公司大量分支机构被列入清理名单的情况，有针对性地开展宣传引导，分类处置问题企业。执法人员在清理中发现，工商银行、电信等企业有40余户分公司因调整和改制等没有完成注销登记，被列入清理名单，于是主动联系企业指导办理注销登记或迁移。
　　以规范清理吊销工作流程为重点，着力解决基层对清理吊销流程不熟悉以及失联企业调查取证、送达困难的问题。一是根据清理吊销工作需要，市局信息中心改造完善“金信公平交易执法子系统”，除常规执法审批流程外，增加自动生成拟清理吊销企业名单案源库、自动生成批量吊销案件企业序号、撤销批量立案和处罚决定审批流程、处罚公示功能。二是规范实地核查取证记录，与取得第三方证明材料形成证据链。该局鼓励各单位邀请法律顾问，对“超过六个月未开业行为”的证据取证进行指导。三是在遵守程序规定的基础上，增加送达方式，指导基层在报纸、门户网站、成都信用网发布行政提示书、责令改正通知书等。同时，该局在中国邮政制作行政提示专用信函，每封信函按照立案企业序号和企业名称编码，提示企业补报年报和确认经营地址、经营行为，对投递时间、签收情况、未签收原因在信函上均进行记录，信函经邮政回收后按企业立案序号装订，作为案件证据归档。四是加强清理吊销企业的动态管理，按照“唤醒一批、规范一批、吊销 一批”的原则，对主动要求补报年报和恢复经营资格的企业，指导企业履行年报和缴税义务后，按照法定程序撤销立案和处罚决定。对不符合撤销条件的企业，引导办理注销登记。五是加强被吊销企业法定代表人身份限制工作，业务工作系统自动将被吊销企业法定代表人列入“黑牌企业数据库”，充分利用数据库联网对法定代表人任职资格进行限制。目前，已有91户被吊销企业因法定代表人任职资格受限，主动办理企业注销登记。
　　充分利用成都信用网信息交换共享平台，建立与国税、地税、社保部门的协作机制。在成都信用网信息交换共享平台直接提取数据的同时，该局多次与国税、地税部门进行工作协调，明确落实《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》的具体措施，建立联络员、定期信息交换、共享协作机制，确保工作衔接顺畅。成都市工商局在年报结束后，将清理吊销企业数据交换到国税、地税、社保部门，提取企业缴税、社保记录，市工商局和各区县市场监管局对社保数据甄别、核对，形成统一格式的未正常纳税企业名单，由税务部门确认盖章并附上数据来源、企业未缴纳税类型等情况说明。在立案和下达处罚决定的工作节点，该局将案件办理情况、吊销企业名单传送给国税、地税部门，对提出申请撤销立案和处罚决定的企业，由工商部门、税务部门依据工作职责对企业经营情况进行核实，共同督促企业履行责任义务或指导办理注销手续，让信息共享和联合惩戒发挥作用。

存在的问题
　　对构成“无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上”行为，法律法规没有准确的解释，执法人员在具体操作中对证据认定容易产生分歧。“无正当理由未开业”需要证据支撑，如果企业“理由正当”又拿不出证据，吊销营业执照容易让企业权益受损，会产生行政复议和诉讼风险。
　　国税、地税部门提供的待清理企业缴税数据不完整。税务信息化工作系统升级后，有一定数量的待清理企业与税务系统提供的数据不匹配，不能取得未正常缴税证据。同时，有部分地区税务部门只提供数据，不愿意在未正常缴税企业名单上盖章或出具证明。
　　企业信用信息公示系统功能需进一步优化。主要体现在四方面：一是查询、统计、分析功能需优化，查询统计可选择条件太单一，不能满足监管需求。二是对已立案企业在企业信用信息公示系统中的“限制和警示”提示功能不完善，对已立案调查企业未进行限制。进入立案调查后，企业补报年报、移出经营异常名录的，如不到办案单位申请撤销立案，会增加办案单位清理风险。三是各区县局在企业信用信息公示系统发布行政提示、责令整改通知、处罚告知等公告信息功能不完善，批量吊销案件提示和告知信息不能批量导入，不能自动计入企业名下公示。四是已吊销、未注销企业在企业信用信息公示系统与正常企业或已注销企业没有明显的提示性区别。
　　被吊销企业后续管理存在压力，申请恢复主体经营资格缺乏救济途径。目前，撤销被吊销营业执照的企业行政处罚决定按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八章监督程序进行，程序复杂。同时，执法人员有因为撤销行政处罚决定，在接受地方政府法制部门检查时可能被扣分的顾虑。

建议与思考
　　修改相关法律法规或出台司法解释，建立市场主体多渠道退出制度。市场主体准入“宽进”后，需尽快完善市场主体退出机制，让市体主体能依法顺畅退出，让监管执法于法有据。一是加快修订能支撑企业简易注销程序的法律法规，让企业简易注销程序有法可依。二是顺应改革需要，对影响经济发展的“僵尸”企业通过行政和法律手段强制退出。对“无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的”行为进行准确定义，明确规定强制企业退出的条件和退出程序。
　　加强部门联动，合力破解难题。按照《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》要求，应积极探索建立多角度、全方位清理长期未经营企业的合作机制，共同加强宣传、制定消除“僵尸”企业存量的具体措施，针对难点问题共同寻求解决方案，切实通过“强化协同，完善衔接”让市场监管部门清理“僵尸”企业和税务部门清理“非正常户”成为“一盘棋”。应增加工作方式，对有审批许可的“僵尸”企业，加强与审批和主管部门联动，通过确认审批许可的有效期期限，审批主管部门依据法律法规吊销或撤销“僵尸”企业审批许可，并提请工商部门吊销“僵尸”企业营业执照的方式，发挥《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》的作用。
　　完善企业信用信息公示系统功能。一是增加统计查询选择条件，增强分析功能。例如能根据监管人员所需时间段等查询条件，精准查询到被列入或移出经营异常名录的企业情况。二是完善公告送达功能，对责令整改、行政处罚告知等公告可批量导入、自动显示在每一户企业名下，切实落实告知义务。三是完善限制和警示功能，限制未年报批量立案企业直接补报年报，由企业向办案单位提交撤销立案申请，再补报年报并移出经营异常名录。四是让吊销未注销企业在公示系统的提示标志更明显。
　　建立被吊销企业恢复经营资格规范化的救济途径。吊销营业执照强制主体退出市场，不是市场主体的主观表现，基于“法无禁止即可为”的原则，被吊销企业要求恢复经营资格的理由证据充分，应该改正吊销处罚决定。例如商事制度改革允许“一照多址、一址多照”，企业经营范围和经营方式呈现多样化，执法人员对“无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的”企业难以全部准确判断、取证详尽；未完成改制的集体企业被吊销后，企业因情况特殊需要恢复营业执照，对遗留问题进行处理。因此，应依据相关法律规定，规范建立批量吊销长期未经营企业营业执照，执法部门可以在无过失情况下改正行政处罚决定的程序，让具备经营条件的被吊销企业依法规范恢复经营资格。

□王刘丽