刍议合同示范文本管理制度

　　编者按
　　多年来，工商部门一直把制定和推广使用合同示范文本作为贯彻执行《合同法》，提高合同履约率，预防和减少交易纠纷，保护当事人合法权益和维护市场交易秩序的有效手段。但由于各种原因，合同示范文本管理制度法律层级一直较低，导致合同示范文本的推广使用难以实现新突破，也不适应新形势下诚信体系建设的迫切需要。
　　本文就进一步完善合同示范文本管理制度提出具体建议，供读者借鉴和思考。

合同示范文本的制定和发布
　　当前合同示范文本的制定和发布有以下几种方式：由国家工商总局制定并发布；由国务院有关业务主管部门制定，经国家工商总局审定、编号后，会同各制定部门联合发布；由国家工商总局会同国务院有关业务主管部门根据实际需要制定并发布；由地方工商局制定并发布；由地方有关业务主管部门制定，经地方工商局审定、编号后联合发布；由地方工商局会同有关业务主管部门根据实际需要制定并发布。
　　从以上合同示范文本制定和发布的单位和部门看，大有百家争鸣、各自为政之势，现实中甚至还存在个别企业自行制定合同示范文本，诱导消费者的现象。
　　合同示范文本的制定和发布现状混乱，致使合同纠纷率攀升，无形中给相关职能部门的工作增加了负担，也给合同行政监管工作带来了新的挑战。

合同示范文本使用状况
　　目前，国家工商总局共制定和发布超过70个合同示范文本。各地工商行政管理机关高度重视这一工作，努力开展合同示范文本宣传工作，积极引导合同当事人使用合同示范文本，许多合同示范文本也得到了合同当事人的充分肯定和认可，使用率极高，比如《商品房买卖合同》《建设工程施工合同》《旅游合同》等。这些合同示范文本的使用，促使合同纠纷率大幅下降。但同时也应看到，一些经营者对合同示范文本的使用不重视，甚至认为合同示范文本限制了自身的权利和自由。《合同法》规定，当事人可以参照各类合同示范文本订立合同。一些经营者认为自行拟定的合同更能免除自身责任，排除和限制对方的权利。因此，一些经营者参照合同示范文本拟定合同时往往删除示范文本中不利于自己的条款，即使使用合同示范文本，也要另外增加一些加重对方责任的附加（补充）条款，致使合同相对人处于弱势地位，在合同履行中如发生纠纷，合同相对人难以维权。
　　当然，上述情况并不是主流，一些重视合同管理的行业主管部门充分认识到合同管理是做好行业管理工作的重要组成部分，把制定和规范使用合同示范文本纳入主要工作日程。比如，前些年，不少房地产开发企业自行拟订商品房买卖合同，而且在未取得销售许可证的情况下擅自开展销售活动并签订售房合同，导致商品房买卖合同纠纷大量存在。住建部和国家工商总局联合制定并出台《商品房买卖合同（预售）示范文本》后，这种混乱现象得到了极大改善。笔者认为，《商品房买卖合同（预售）示范文本》强制使用是关键所在。再比如，国家旅游局和国家工商总局联合发布了新版《团队境内旅游合同示范文本》《团队出境旅游合同示范文本》《大陆居民赴台湾地区旅游合同示范文本》《境内旅游组团社与地接社合同示范文本》，长春市工商局及时与该市旅游局协调沟通，共同做好推广使用工作，并多次联合开展旅游合同专项检查，重点检查旅游企业有无擅自改变旅游合同示范文本条款内容或附加协议、是否违法违规利用合同格式条款侵害旅游消费者合法权益等行为。上述合同示范文本的推广使用，大大减少了相关领域的合同纠纷，行业交易秩序更加规范。

完善合同示范文本管理制度的几点建议
　　确定合同示范文本制定和发布的主体权威性。以适当的方式把合同示范文本的制定发布权赋予工商部门，国家工商总局和省级工商局可以制定和发布合同示范文本，或与同级部门联合制定和发布合同示范文本。其他单位不得擅自制定和发布合同示范文本，如需特殊发布，需报国家工商总局和省级工商局合同监管机构审查、备案，由此逐步实现合同示范文本制定、发布、监管相统一。
　　提高合同示范文本管理制度的法律层级。国家工商总局1990年8月制定、1998年修改的唯一针对合同示范文本的《经济合同示范文本管理办法》已经废止。严格来说，对于合同示范文本的监管已处于法律、法规缺失状态。依法行政是依法治国的重要保障。能否顺利推进国家创新发展，关键取决于政府与市场、政府与社会的关系适不适应发展的需要，最终取决于政府职能如何科学配置，政府监管如何规范实施，政府服务如何精准利好。契约经济下的合同监管法律、法规缺失，肯定会对经济发展产生不利影响，尤其是关乎国计民生的行业，合同示范文本更应超前制定和推广使用。同时，相关部门对擅自改变示范文本条款，增加对方责任或排除对方权利，或附加（补充）条款使合同显失公平、公正的违法行为，应依法从严予以查处。
　　积极发挥行业主管部门和行业组织的主观能动作用。实践中，许多合同示范文本使用率高、行业合同纠纷率低，与行业主管部门和行业组织发挥作用密不可分。从创新社会管理，实现国家治理体系、治理能力现代化的时代要求看，行业管理部门必须尽职尽责，行业自律组织更应有长远眼光，切实发挥各自积极作用，共同构建政府主导、行业推动、企业实施、社会广泛参与的工作格局。工商部门不再唱“独角戏”，必将促使合同示范文本推广使用工作取得更大发展。
　　全面开展企业诚信经营引导和推动工作。市场经济的本质是信用经济。建立统一开放、竞争有序的现代化市场体系，必须依靠经营主体良好的信用予以推进和维系，以道德约束和法律约束作为保障和支撑。良好的信用才能保证交易行为持续进行，才能使企业不断获得经济利益。因此，引导和推动企业诚信经营尤为重要。多年来，工商部门组织开展的“守合同重信用”企业创建公示活动，在社会诚信建设中发挥了重要作用。据了解，全国许多省区市把使用合同示范文本作为“守合同重信用”企业创建的基本要件之一。在今后的工作中，各地工商部门要积极想办法，创新工作方式，促进合同示范文本推广使用再上新台阶。

□吉林省长春市工商局合同分局局长 吴志远