无锡查处某住房置业担保公司限定交易及滥收费用案

　　编者按 10月31日至11月1日，苏浙沪地区第十届竞争执法协作会议在江苏镇江举行。会议就进一步加强苏浙沪地区竞争执法协作机制进行了交流，6名竞争执法骨干分享了竞争执法典型案例的办案经验。本版特将这些办案经验予以摘编并陆续刊发，给广大工商和市场监管部门提供参考和借鉴。

案情简介
　　办案机关：江苏省无锡市工商局
　　处罚时间：2016年6月27日
　　处罚结果：对当事人限定交易行为，罚款5万元；对当事人滥收费用行为，没收其违法所得378334.79元，并处罚款378334.79元
　　2016年3月，江苏省无锡市工商局经检支队在开展房地产评估企业专项检查过程中，发现某住房置业担保公司在开展二手房公积金贷款担保业务时，限定各个房地产评估企业必须将房地产抵押估价报告交其审核并收取评估审核费。在掌握了有力证据后，该局对当事人立案调查。
　　经查，当事人是一家国有独资企业控股、依法由政府批准设立的为住房置业提供担保服务的企业。购房者在申请公积金贷款时须由当事人提供担保，同时将所购房屋向当事人作抵押反担保。当事人在为二手房公积金贷款提供担保时，购房者还须提供所购房屋抵押估价报告。为防止房地产评估企业出具的估价报告出现“高评高贷”的情况，当事人以控制风险为由，强制对估价报告进行审核，审核通过后才给提供担保。
　　2008年9月至2012年4月，当事人利用其在公积金贷款担保领域依法具有的独占地位，限定各个合作的房地产评估企业必须将估价报告交其审核，并按照评估收费标准的10%强制向评估企业收取审核费。当事人以服务费名义开具发票并以主营业务收入入账。其间，当事人委托无锡某房地产估价咨询公司对估价报告进行审核并支付费用，将上述费用以主营业务成本入账。
　　在部分评估企业向有关行业主管部门反映上述情况后，当事人出于对自身经营风险的考虑，自2012年5月起，不再自己审核估价报告，但仍召集相关评估企业负责人开会，强制推行《无锡房地产评估行业二手房抵押评估自律公约》。当事人通过在该《自律公约》中设定的“委托××为此次公约的监督人及提供报告审核服务，并自愿交纳审核费”条款，限定评估企业将估价报告交由其指定的自然人董某（另案处理）进行审核，并按评估服务收费金额的6%收取审核费，直至2015年1月当事人取消二手房估价报告的审核。
　　2008年9月至2012年4月，当事人共收取上述审核费2074131元，扣除支付给无锡某房地产估价咨询公司的审核服务费成本1453528.6元及已缴纳税金242267.61元，共获违法所得378334.79元。
　　无锡市工商局认为，当事人利用其在公积金贷款担保领域依法具有的独占地位，限定由其自身或指定的个人对评估企业出具的二手房估价报告进行审核的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，其强制向评估企业以服务费名义收取评估审核费的行为属于不应当收费而收取费用的滥收费用行为。鉴于当事人在案件调查中积极主动配合调查并提供有关材料，在调查前已主动停止违法行为，根据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，该局对当事人作出行政处罚。

办案人员谈体会——

细微之处找案源 法律适用要准确

　　在购房贷款的选择中，住房公积金贷款以其互助性、首付少、利率低、期限长成为置业者的首选，但因为住房公积金贷款特有的政策性贷款属性，所以购房者申请住房公积金贷款不仅要经过严格审批手续，还要所在地政府部门批准设立的住房置业担保公司提供贷款担保。二手房的购房者还需要对房屋价值进行评估，将所购房屋抵押给担保公司反担保。
　　办案机关在执法实践中发现，个别住房置业担保公司在办理以上业务的过程中，利用在住房公积金贷款担保领域依法具有的独占地位，限定房地产评估企业与其自身及其指定的自然人进行交易并滥收费用，破坏了市场竞争秩序，加重了购房者的负担。通过查办某住房置业担保公司限定交易及滥收费用案，办案人员对本案的办案争议焦点和难点进行剖析，对此案进行案后思考，以期对工商和市场监管部门依法查处类似违法行为提供参考。

案件争议的焦点和主要问题
　　本案争议的焦点主要集中在当事人在开展二手房公积金贷款担保服务过程中，对房地产评估企业出具的估价报告进行审核，并按照评估服务收费金额的一定比例收取审核费的行为是否合法。具体分为两方面的问题。
　　一是当事人为降低担保风险对有资质评估公司出具的估价报告进行复审并收取审核费是否合法。
　　当事人称，在房地产评估企业受购房者委托对拟抵押的二手房屋进行估价的过程中，购房者往往会要求评估企业虚假地提高房屋评估价值，从而获取更高额度的公积金贷款。这种“高评高贷”情况，极易导致国有资产损失。为杜绝此类现象，确保国有资产保值增值，当事人通过与评估企业协商一致，以签订协议书的形式明确当事人可对估价报告进行复审。当事人认为对估价报告进行复审，付出了劳动，所以按评估服务收费金额的一定比例收取审核费合理合法。
　　执法人员认为，当事人为了降低自身担保经营的风险，将本应由其自身承担的评估费用转嫁给购房者，并对有资质提供房产评估服务的评估企业以协议的方式强制约定对估价报告进行复审，并按照评估费用的比例收取审核费，这种行为属于限定交易和滥收费用行为。
　　二是当事人主导房地产评估企业签订《自律公约》，以行业自律的方式使评估企业“自愿”委托某自然人对估价报告进行审核并支付审核费的行为是否合法。
　　当事人称，《自律公约》是行业自律行为，房地产评估企业按照《自律公约》的约定，自愿委托某自然人对估价报告进行审核并支付审核费用是企业的自主行为，与其无关。
　　执法人员认为，当事人以拒绝接受和取消资质等方式胁迫房地产评估企业签署《自律公约》，约定所有房地产评估企业的估价报告必须接受其指定的某自然人的审核，并要求交纳审核费用，这种行为属于限定交易和滥收费用的行为。

法律适用及分析
　　通过对本案关键证据的调取和整理，执法人员从三个方面对案件进行定性分析。
　　一是当事人是否依法具有独占地位。国务院《住房公积金管理条例》第二十七条规定，申请人申请住房公积金贷款的，应当提供担保。根据该条例的相关规定，建设部、中国人民银行联合制定发布了《住房置业担保管理试行办法》。该办法第八条规定，设立担保公司，应当报经城市房地产行政主管部门审核，并经城市人民政府批准后，方可向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照。同时，该办法第十三条规定，一个城市原则上只设一个担保公司，以行政区域内的城镇个人为服务对象。
　　由以上法律规定可知，当事人是经由政府批准设立的为住房置业提供担保的国资控股企业，在一个地级市范围内的公积金贷款担保领域依法具有独占地位，属于《反不正当竞争法》第六条所指的“其他依法具有独占地位的经营者”。
　　二是当事人是否实施限制他人必须与其进行交易并滥收费用行为。当事人在开展二手房公积金贷款担保业务过程中，限定房地产评估企业必须将估价报告交其审核，否则不予提供担保服务，其行为违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，构成限定交易的违法行为。
　　本案中，当事人在为二手房公积金贷款购房者提供担保过程中，为控制担保经营风险，与评估企业签订了协议书。在协议书中，当事人认可评估企业依法具有评估资质，同时明确评估企业将承担处分借款人抵押物时价值小于评估价值的全部责任。也就是说，通过签订此协议，评估企业已承诺为当事人因抵押房屋估价“虚高”承担的担保风险“埋单”。在这种情况下，当事人仍以审核的名义，在未经物价部门核准的情况下，强制对出具估价报告的评估企业按评估服务收费金额的一定比例收取审核费，其本质是借防止国有资产损失之名行滥收费用之实。当事人向评估企业收取的审核费属于不应当收费而收取的费用，其行为构成《反不正当竞争法》第二十三条所指的滥收费用行为。
　　三是当事人是否实施限制他人必须与其指定的自然人进行交易并滥收费用行为。当事人在部分评估企业向行业主管部门反映其强制收取评估审核费后，出于对自身经营风险的考虑，取消了对评估企业的审核收费，但仍以召集评估企业负责人开会签订《自律公约》的形式，指定某自然人对估价报告进行审核并收取审核费。当事人以拒绝接受不签约评估企业出具的估价报告，取消不签约评估企业二手房抵押评估业务资格为要挟，迫使评估企业在《自律公约》上签字。在该《自律公约》中，当事人制定了“委托××为此次公约的监督人及提供报告审核服务，并自愿交纳审核费”的条款。这一条款从表面上看是评估企业自愿行为，但实际上，不论是估价报告的审核方式、审核流程还是收费模式，当事人指定的自然人均沿用之前当事人对估价报告进行审核及收费的模式，即在审核通过的估价报告上加盖住房置业担保公司评估审核章，以加盖此章的内部交款通知单作为收费凭据，评估企业在其估价报告得到当事人认可后再交纳审核费用。因此，当事人虽取消了审核收费，但仍限定评估企业将估价报告交其指定的自然人予以审核并支付审核费，其限定交易的违法行为始终处于延续状态。

查办本案引发的思考
　　面对市场经济的强力冲击和激烈竞争，部分公用企业利用在特定领域的独占优势地位，通过强制搭售、限定交易、滥收费用等手段排挤竞争对手，抢占市场份额，获取非法利益，损害消费者的合法权益。此类行为往往打着“国有资产保值增值”“承担重大社会责任”等旗号开展，故发现此类案件较为困难。办案人员体会到，查办本案需要做好四个方面工作。
　　一是敏于收集分析，发现案源线索是首要。公用企业限制竞争行为一般较为隐蔽，难以发现案源线索。因此，执法机关在开展办案工作中要提高工作的敏感度，注重对每一件证据的收集与分析。本案中，办案人员在对评估企业例行检查的过程中，收集一张盖有住房置业担保有限公司评估审核章的内部交款通知单，并对单据上列明的收件日期、评估费、审核费等内容及收费比例进行深入分析，发现了本案的案源线索。
　　二是勤于理论学习，明确办案重点是基础。公用企业涉及供水、供电、银行、保险等多个行业，各个行业均有相应的行业性法律法规。顺利推进办案工作开展，办案人员需要熟悉掌握这些法律法规和专业知识，领会法理、明白法义。在对本案的调查中，办案人员通过认真学习《住房置业担保管理试行办法》《住房公积金管理条例》等相关法规，明确了当事人在公积金贷款担保领域具有独占经营地位的法律依据，为本案适用《反不正当竞争法》对当事人进行定性处理奠定了基础。
　　三是重于调查取证，筑牢证据基础是保证。掌握和固定关键性证据，是争取办案主动、顺利办结案件的基础和保证。本案中，办案人员获取案源线索后，在初步调查的基础上，有针对性地对其他评估企业交费情况开展了重点调查，收集了大量评估企业支付以上费用的发票等关键证据，并对诸多评估企业为避免失去开展二手房公积金贷款抵押评估业务资格而被迫签订《自律公约》的情况进行印证调查。办案人员通过证据收集和使用，确保了本案顺利办结。
　　四是精于部署准备，提高检查效率是关键。在查办此类案件时，部分公用企业和其他依法具有独占地位的经营者可能凭着自身特殊身份而拒绝配合检查。因此，办案人员通过初查掌握基本违法事实后，要对现场检查前的准备工作进行精心组织和周密部署，通过对现有证据的梳理分析，列出现场检查需要补充收集的证据内容，明确现场检查的人员分工，切实提高现场检查取证效率；要充分预判现场检查时可能遇到的困难阻力，提前做好应急预案，通过积极的沟通协调，确保现场检查精准高效。

□江苏省无锡市工商局
　　陈 扬 黄睿波