刍议网络市场监管机构职能定位

　　从互联网的去中心化运行与万维网的中心化管理机制看
　　互联网起源于阿帕网。在阿帕网研发成功之前，通信网络主要有集中和分散两种运行模式。其缺点是，当中心节点遭到攻击破坏，整个通信网络即瘫痪。
　　阿帕网是基于“包（也称分组）交换”“存储和转发”工作原理的分布式网络，这种通信实现方式克服了此前通信网络较脆弱的问题，去中心化是其重要特征之一。
　　上世纪80年代末90年代初，英国科学家蒂姆·伯纳斯·李发明了万维网，极大地推动了互联网应用，并从此改变了人们的生产生活方式。比如，域名系统DNS将冰冷难记的由01组成的二进制代码或以阿拉伯数字标示的诸如222.143.21.136的主机IP地址，转换成对应的如www.haaic.gov.cn标示方式的域名，域名由英文字母组成，具有实际意义且便于标示和记忆。
　　域名解析就是从域名到对应IP地址的转换过程。域名的解析工作由域名系统（DNS）完成。域名系统采用树状结构的分布式数据库系统，系统管理分层级，最高层次的域名服务器为根域名服务器。所有的根域名服务器知晓所有的顶级域名服务器的域名和IP地址。
　　域名系统是有中心的，根域名就是整个万维网域名系统的核心或中心。全球互联网上共有13个根域名服务器，由国际组织互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）控制管理。由此可见，尽管互联网的通信方式是去中心化的，但基于互联网最普遍应用的万维网却是有中心的。
　　每个域名代表着互联网中一个或多个网站，而每个网站的背后都有一个开办者，要么是一个自然人，要么是一个组织。在线上，严密的域名系统和处于核心地位的根域名服务器管理所有网站；在线下，则有层级分明、制度完善的注册代理机构提供相关服务。
　　在我国，省级通信管理部门通过工业和信息化部的统一业务系统开展ICP备案工作，基本实现了独立网站开办者与域名的备案登记。依法履行市场监管职能的市场监管部门，掌握市场主体在网上开展经营活动的域名，不仅是开展网络市场监管的前提，更是履职到位的基础。而现实情况是，很多地方的市场监管部门没有共享和掌握上述信息。由网络市场监管机构统一负责收集、共享和管理域名等相关数据，非常必要。

从电子商务第三方平台对网店的中心化管理与网店经营者地域分布的广泛性看
　　互联网的特性之一是跨地域性。对大部分独立网站而言，经营者所在地与网站服务器接入地往往不在一地。对平台类电商而言，入驻平台的网店经营者住所所在地往往与平台经营者不在同一辖区。对某一地方的市场监管部门而言，辖区市场主体开办的网店，其所在平台经营者的住所所在地往往不在本辖区。
　　平台经营者详细掌握平台内网店经营者的主体信息和交易信息以及访问浏览记录等信息，而市场监管部门却并不掌握辖区哪些主体通过什么域名和哪家电商平台开设了哪些网站（网店）等信息，更不掌握辖区市场主体在网上开展经营活动的总体情况。尽管《网络交易管理办法》对行政管辖作出了比较详细的规定，但现实情况是，平台所在地市场监管部门的执法力量捉襟见肘，疲于应对，而网店经营者所在地市场监管部门常常陷入因信息不对称导致的监管对象不明、工作无的放矢的困境。市场监管部门亟须准确掌握辖区市场主体从事经营活动的网站（网店）、网址等信息，以破解网络市场监管工作面临的困境。毫无疑问，由网络市场监管机构统筹负责上述业务非常必要。

从网络市场监管平台中心化管理的设计架构与市场监管部门各业务条线监管职责的独立性看
　　随着时间的推移，互联网技术应用更加深入地融入人们的生产生活。这就意味着，市场监管工作将更加难以分清线上和线下。在履行市场监管职能的过程中，无论哪个部门或某个部门的哪个业务条线，对市场的监管最终均要通过对市场主体的监管体现出来。现有网络市场监管平台的总体设计基于计算机系统实现对辖区网络市场主体的建库，对违法违规行为线索进行分流转办、搜索研判、取证存证，并实现查询统计和可视化展现等功能。不论各业务条线的网络市场监管职责具有怎样的独立性和多样性，都脱离不了网络市场监管平台所具有的上述共性。如果每个业务条线独立建设一套针对本业务条线的网络市场监管平台，显然不必要。建设统一的基本满足各业务条线需求的网络市场监管平台，由网络市场监管机构负责系统的管理和维护，非常必要，也符合节约行政资源的要求。

从网络违法违规行为均通过网页呈现的一致性看
　　互联网的开放性给市场监管工作带来了不少困难，但一个个具体的网站（网店）、网页也为监管追溯提供了依据和便利。无论是各地开展的针对网络市场监管专项任务的线上搜索，还是针对辖区市场主体开办的网站（网店）某一具体违法行为的排查（如销售牙签弩），其实现路径均是对目标网站（网店）的网页进行搜集，通过技术手段对网页内容进行预处理，再通过特征比对、人工智能分析等一系列技术处理，筛选出违法线索。而每次搜集和分析处理，均要消耗人力、时间、机器设备等成本，复杂的分析工作往往还需要购买互联网企业的服务，共同完成。
　　网络市场监管机构的职责即在统一负责针对市场监管专项任务的线上搜索、违法线索排查以及开展针对互联网的大数据监管协调工作，通过集约化管理，既节约了行政成本，又提高了监管效能。

从网络技术人才稀缺且分散的队伍现状与集中优势兵力的现实需要看
　　在以往的市场监管实践中，广大执法人员不断学习，大胆探索，分别在各自岗位上成为本业务条线的骨干。但由于种种原因，不少业务骨干虽然精通本岗位业务，却普遍欠缺计算机和互联网相关知识，计算机及相关专业的执法人员在基层普遍占比并不高。精通计算机网络知识的执法人员在开展涉网市场监管工作中，时常面临“曲高和寡难觅知音”“不在一个频道”的窘境。上述现状，不利于形成学习互联网及电子商务知识和研究电子商务监管问题的氛围，不利于集中优势兵力增强网监工作的有效性，不利于形成查办涉网案件的良好工作局面。设立网络市场监管机构，把懂计算机网络知识的人才集合起来，集中优势兵力，积极学习、实践和探索，有利于破解网络市场监管工作中的难题，进而以点带面，形成良性循环。

从发挥好牵头协调作用与增强监管合力的意义看
　　近年来，在网络市场监管部际联席会议制度的框架下，各地普遍成立了网络市场监管领导小组，并建立了网络市场监管省际联席会议制度。这些制度的建立在统筹推进网络市场监管规制体系建设，加强沟通配合、监管协同和增强监管合力等方面意义重大。由专门的网络市场监管机构统筹协调，保障网络市场监管领导小组和网络市场监管联席会议制度的作用得到充分发挥，非常必要。

□河南省工商局 岳希忠 武振强