无锡查处江阴某燃气安装工程公司限定交易、滥收费用案

　　案情简介
　　办案机关：江苏省无锡市工商局
　　处罚时间：2017年12月29日
　　处罚结果：没收当事人违法所得4543470.5元，并处罚款5万元
　　2017年11月14日，江苏省无锡市工商局经检支队执法人员根据举报，依法对江阴某燃气安装工程公司进行检查，发现当事人涉嫌违反《反不正当竞争法》（1993年）第六条的规定。为进一步查明事实，该局当日对当事人立案调查。在调查过程中，执法人员依法对当事人的法定代表人进行询问，对当事人的燃气用户和当事人委托的设计单位、监理单位、施工单位予以询问，并收集了相关合同、发票等证据材料，现本案已经调查终结。
　　经查，当事人系江阴某燃气有限公司的下属全资子公司，负责受理江阴地区工业用户、商业用户管道燃气用气申请。当事人利用受理管道燃气用气申请的便利，限定燃气用户使用其指定的管道燃气工程的设计、监理、施工、材料供应公司，统一向用户收取工程价款并向用户开具发票。
　　当事人将管道燃气工程的设计、监理工作分别委托给两家指定公司，并委托另外两家指定的公司施工或其自行施工，使用材料统一由当事人负责采购供应。管道燃气工程完成后，当事人分别向设计单位、监理单位、施工单位支付设计费、监理费、施工费，这三家单位向当事人开具了相应发票。经查，自2015年1月至2017年10月，当事人通过限定燃气管道工程建设公司，获取违法所得共计4543470.5元。
　　无锡市工商局认为，当事人作为燃气公用企业子公司，利用受理管道燃气用气申请的便利，限定燃气用户使用其指定的燃气管道工程建设公司的行为，违反了《反不正当竞争法》（1993年）第六条的规定，构成限定交易行为；当事人作为被指定的燃气工程组织方，在设计、施工、监理、供应材料等过程中赚取差价，构成《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第三款规定所指的滥收费用行为。
　　该局依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第五条、《反不正当竞争法》（1993年）第二十三条的规定，责令当事人改正违法行为，并处罚款；依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第一款、《反不正当竞争法》（1993年）第二十三条的规定，没收当事人违法所得。

办案人员谈体会——剖析办案重点难点 认真思考提出对策
　　燃气日益成为居民生活、工业生产的一项必需品。近些年，燃气供应朝着管道供应的方式转变，因此，我国各个地区相继制定一系列有关城市燃气管道的管理标准和办法，使城市燃气管道工程过程中的选址、设计、施工、报建与竣工验收等环节更加规范，更好保证工程质量。
　　但是，此种燃气供应方式在实际发展中也暴露了一些问题：从事管道天然气供应及相关服务的公用企业，凭借其在相关区域内管道天然气供应及相关服务的特许经营权，取得在相关区域内非居民燃气管道设施建设安装市场的市场支配地位，并滥用这种地位。部分供气企业通过与用户签订燃气管道设施建设安装合同的形式，剥夺用户自行选择设计、施工、监理等单位以及自行购买建设安装材料的权利，以不公平的高价收取燃气管道设施建设安装费用。
　　通过剖析本案的办案争议焦点，总结办案经验，笔者对查处公用企业限定交易、滥收费用行为的法律适用问题进行了思考。

本案争议焦点
　　本案涉及两个争议焦点。
　　一是特许经营与限制交易的关系。当事人提出，该企业具有政府授予的特许经营权，当然可以要求用户使用其指定的燃气管道工程建设公司。
　　笔者认为，这是对特许经营权的曲解。据查，当事人的母公司被授予在江阴地区独家经营燃气供应的地位。当事人正是利用这一优势地位，限定用户必须委托其组织燃气管道工程建设，并收取高额费用。当事人具有自然垄断属性，取得市场支配地位不必然违法，但当事人滥用这种地位牟取不正当利益的行为违反了相应的法律法规。
　　二是工程市场放开后工程质量如何保证。当事人提出，燃气管道工程市场放开之后，用户为降低成本，有可能默许施工方使用廉价材料、简化工艺、不严格监理。这样给供气企业验收及后期维护造成很多难题，不利于保障管道工程质量与安全。
　　笔者认为，保证工程质量和放开市场竞争是两个不同维度的问题。市场应该限制竞争还是放开竞争，是一个原则性问题；放开后如何加强监管是具体操作问题，并且限制竞争并不能确保质量安全，放开也并不代表质量一定低劣。当事人限定燃气管道工程建设的企业，剥夺用户自主选择的权利以及其他具有燃气管道建设资质的公司公平竞争进入市场的权利，让本应开放燃气管道工程建设市场形成独家垄断经营的格局，用户无法择“价”,更无法择“优”，不利于安全领域技术开发和应用的创新。
　　因此，当事人应该让验收程序标准完善、价格更为合理、服务更为优质的燃气管道工程建设服务企业进入市场参与竞争，供用户自由选择，这才是合法又合理的做法。

办案难点与对策
　　在查办本案时，办案人员主要遇到三个方面的难点。
　　一是当事人认为其作为公用企业的性质特殊，不能简单适用《反不正当竞争法》（1993年）相关法律条款进行处罚。同时，当事人起初对办案人员开展的执法调查不予配合，拒绝接受询问，之后又有拖延、拒绝提供证据材料等行为。
　　二是当事人刻意寻找外地（如西安、溧阳）承建方及监理方，给办案人员的调查取证增加困难。
　　三是部分用户迫于当事人作为公用企业的特殊地位，对其违法行为敢怒不敢言。办案人员对用户进行外围调查、需要他们作证时，因惧怕打击报复，用户往往拒绝配合调查或“翻供”，给办案人员的调查取证工作带来一定难度。
　　针对上述难点，办案人员在查办本案时采取以下三点对策。
　　一是重视理论学习，明确办案重点。燃气行业有相应的行业特性及相关法律法规。作为办案人员，必须熟悉掌握这些法律法规和专业知识，领会法理，明白法义。在本案调查过程中，办案人员熟练掌握《反不正当竞争法》（1993年）、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等相关法律法规，明确当事人违法行为的法律依据，为本案适用《反不正当竞争法》（1993年）对当事人违法行为予以定性奠定了基础。
　　二是注重调查取证。掌握和固定关键证据，是办案人员争取办案主动、顺利办结案件的保证。本案中，办案人员获取案源线索后，在初步调查的基础上，有针对性地对用户情况开展外围调查，反复对相关用户做工作，明确告知办案人员对其举报及提供证据予以保密，从而收集大量用户的合同、发票、收据等关键证据材料，确保本案顺利办结。
　　三是精于部署，提高现场检查效率。公用企业和其他依法具有独占地位的经营者往往自恃身份特殊拒绝配合执法机关检查，因此，办案人员掌握基本违法事实后，要对现场检查前的准备工作作出周密部署，通过对现有证据梳理分析，列出现场检查需要补充收集的证据内容，明确现场检查人员分工，并充分使用专业取证设备，切实提高现场检查、取证效率。在取得财务数据后，执法机关应与第三方审计事务所合作，对当事人经营资料进行专业分析取证。

法律适用思考
　　《国家市场监督管理总局关于2018年继续深入开展整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项执法行动的通知》指出，2018年1月1日前依据原《反不正当竞争法》立案查处且尚未作出处罚决定的公用企业限制竞争案件，不再适用原《反不正当竞争法》处理。涉嫌构成垄断行为的，依据《反垄断法》的相关规定处理。
　　《通知》进一步明确了公用企业限制竞争行为的法律适用问题，厘清适用新《反不正当竞争法》与《反垄断法》查处公用企业限制竞争行为的边界。这意味着，对公用企业限制竞争行为的惩处更趋向严格，将此类行为的查处权交由省级工商和市场监管部门，可减少当地政府出于地方保护主义选择适用法律，致使处罚畸轻情况的发生。
　　笔者认为，《反垄断法》执法属中央事权，对于大量在县、区一级和局部发生的限制竞争行为可能“鞭长莫及”。再有，反垄断案件调查周期偏长，不能像适用《反不正当竞争法》（1993年）第六条那样快速制止违法行为，可能出现对一些新型的限制竞争行为处置不力的问题。笔者建议，相关部门将破坏市场秩序的违法行为和实施不正当竞争侵害他人合法权利的行为区分开来，建立分流体系，将后者交由上一级部门授权管辖地执法部门处理，并予以监督，以提升执法机关查处公用企业限制竞争行为的效率。

□江苏省无锡市工商局经检支队 唐 民 刘 宁