山东查处日照14家会计师事务所实施垄断协议案

　　案情简介
　　办案机关：山东省工商局
　　处罚时间：2018年5月7日
　　处罚结果：对日照方大有限责任会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1.5%的罚款60466元，对日照益同有限责任会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款39173元，对日照正和会计师事务所有限公司处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款32549元，对日照东业会计师事务所(普通合伙)处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款38055元，对日照实信会计师事务所有限公司处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款53354元，对日照天健联合会计师事务所（普通合伙）处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款35936元，对日照大洋有限责任会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款40951元，对日照华峰有限责任会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款17142元，对山东宏德会计师事务所（普通合伙）处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款6125元，对日照正阳有限责任会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款38151元，对日照朝阳联合会计师事务所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款29518元，对山东君楷会计师事务所（普通合伙企业）处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款9695元，对山东舜天信诚会计师事务所有限公司莒县分所处2013年度统筹相关业务销售额1%的罚款12411元
　　2014年8月，山东省工商局在获总局授权调查临沂市注册会计师行业自律委员会25家会员单位涉嫌行业垄断案件的过程中，发现日照市注册会计师行业存在与此类似的涉嫌违法行为。2014年9月10日，山东省工商局同时启动对日照市注册会计师行业的调查。
　　经查，当事人于2010年12月14日举行《日照市会计师事务所行业自律公约》签约仪式，2011年3月开始进行业务收入统筹分配。各单位将本地审计、验资等相关业务收入交至统一的专用银行账户，再按照提前约定好的指标对各单位收入进行重新分配。
　　统筹方案内容节选：“统筹办法业务范围为：（一）审查企业会计报表，出具审计报告（包括企业年检审计报告）；（二）验证企业资本，出具验资报告；（三）办理企业合并、分立、清算事宜中的审计服务，出具有关报告；（四）法律法规规定的其他审计业务……全体会员单位同意按照以下方式对业务统筹部分予以分配：（一）各所分配比例按自律委员会通过的决议执行。（二）统筹分配为每月自律委员会各成员所按统筹比例及时上交统筹款，扣除2%公用费用后各成员按当年指标折算系数计算分配（折算系数为各所业务分配金额/总业务分配额×100%）；隔月发放80%，隔二个月发放20%。”
　　2012年10月、2013年5月，山东宏德会计师事务所、新联谊会计师事务所有限公司日照分所先后加入日照自律委员会，这两家会员单位也参与了业务收入统筹分配行为。
　　2012年4月，在日照市莒县辖区执业的山东君楷会计师事务所和山东舜天信诚会计师事务所有限公司莒县分所与日照实信会计师事务所有限公司莒县业务分部（未注册分公司）作为会员单位开始共同参加日照自律委员会会议。2012年5月，日照自律委员会全体会员单位共同商议并达成《莒县业务统筹分配办法》，约定由以上3家会员单位承揽日照莒县相关业务，莒县以外会员单位办理莒县业务，70%的业务统筹金额由莒县会员单位协议分配。3家会员单位将日照莒县相关业务收入交至日照自律委员会专用账户后，按照事先约定的比例仅由这3家会员单位进行单独分配。
　　2014年6月以后，各会员单位停止交纳收入统筹款。2014年7月，莒县3家会员单位协商，退还了统筹分配期间的收入统筹款。2016年5月至7月，日照自律委员会除莒县3家之外的11家会员单位协商后，退还了统筹分配期间的收入统筹款。
　　山东省工商局认为，当事人的上述行为涉嫌违反《反垄断法》第十三条第一款的相关规定，构成分割销售市场的行为。
　　日照方大有限责任会计师事务所作为会长单位，在日照自律委员会中承担召集并主持自律委员会会议、对会员单位进行协调沟通等领导责任，其他会员单位作为业务收入统筹分配参与者，承担一般责任。鉴于当事人2014年6月后已停止交纳收入统筹款，在山东省工商局2014年9月启动调查后能够积极配合执法工作，认识到相关行为涉嫌违法，主动将尚未分配的收入统筹款项退还，山东省工商局依据《行政处罚法》第二十七条和《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》第十二条的规定，认为当事人上述行为符合从轻处罚的情形。
　　山东省工商局依据《反垄断法》第四十六条第一款的规定，对13家日照自律委员会会员单位（新联谊会计师事务所有限公司日照分所已于2016年12月29日注销）责令停止违法行为，并处罚款。

办案人员谈体会——

反垄断执法形成合力 行业协会指导要加强

　　日照市注册会计师行业自律委员会会员单位达成并实施垄断协议案，是山东省工商局查处临沂市注册会计师行业自律委员会会员单位达成并实施垄断协议案（以下简称临沂案）后，查处的又一起会计师行业的垄断协议案。两起案件的违法事实非常相似。
　　事实上，日照市注册会计师行业自律委员会自2011年起就实施业务收入统筹分配，临沂市注册会计师行业自律委员会是在向日照市注册会计师行业自律委员会学习统筹分配的相关做法后，在临沂市范围内达成并实施统筹分配的垄断协议。
　　办案机关在查办临沂案的过程中获知日照存在类似情况，根据工作安排，先对本案涉及日照市注册会计师行业自律委员会的主要证据进行固定，然后在临沂案结案后正式对日照市注册会计师行业自律委员会进行立案调查。有了临沂案的查办经验，本案查处较为顺利。在本案查办过程中，办案人员还经历了临沂案当事人分批多轮次的行政复议和行政诉讼，复议机关和司法机关均维持了办案机关的处罚决定，使办案人员更有信心将日照案办成铁案。

本案特点
　　总体来说，本案有两个特点。
　　一是划分市场的方式特殊。本案属于分割销售市场的垄断协议行为。分割销售市场通常是通过划分商品销售地域、销售对象或者销售商品的种类、数量等进行分割，而本案中则是通过直接划分各经营者的业务收入进行划分，也就是对竞争的结果进行划分。
　　在临沂案的行政诉讼中，原告代理律师曾提出此种方式在《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》里没有涉及，认为不属于分割销售市场，但办案机关认为业务收入是计算市场份额的一种重要方式，对业务收入的划分是一种对市场份额的直接划分，因此构成分割销售市场行为。法院也支持了办案机关的观点。
　　二是对限制竞争的效果隐蔽。《反垄断法》第十三条规定：“本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。”在本案中，日照市十几家会计师事务所在行业自律协会的组织下，将本来应当自由竞争的审计、验资等相关市场服务活动纳入协会管理，对成员事务所取得的合法收入按照市场份额等指标进行二次分配。
　　表面上，各事务所在争取业务上相互竞争，但实际上经过竞争取得竞争成果即业务收入后，经自律委员会的再分配，竞争市场份额取得增长的事务所需出钱补贴竞争不力、市场份额降低的事务所，影响了各个事务所进一步竞争的积极性。
　　这种行为使得日照地区的验资、审计等相关市场的竞争机制无法发挥作用，会员所不再致力于通过提高业务水平和降低价格来取得或保持市场优势，相关市场无法保持有效竞争，市场也就失去了合理配置资源和实现社会福利最大化的动力。另外，这种行为不仅在微观上侵害了成员会计师事务所的合法经营权和企业财产权，更在宏观上严重损害了临沂地区的审计、验资等相关市场的竞争秩序。

深入思考
　　一是反垄断执法机构整合具有很强的现实必要性。
　　本案中，日照市注册会计师行业自律委员会的会员除对统筹款进行再分配外，还共同对部分业务规定了最低收费标准，该行为涉嫌价格垄断。
　　根据国务院关于反垄断执法机构的职能分工，办案机关将该案件线索移送给山东省物价局。在包括本案内的多起反垄断案件中，办案机关发现垄断行为往往同时包含价格垄断行为和非价格垄断行为。对于当事人来讲，这些行为共同组成一个整体行为以达到垄断的目的，但执法机构因部门职责分工问题，不得不对这个整体行为进行切割再分别处理。
　　这种切割存在两个方面的弊端。一方面，浪费行政资源，多个行政部门对同一事件进行调查；另一方面，加大了案件定性的难度。如在本案中，统筹款的再分配必然导致部分会员将收入“补贴”给其他会员，为什么他们还是会愿意参与统筹分配？其原因在于他们共同达成了最低收费标准，会使他们的业务收入较以往有所提高，“补贴”给其他会员的金额不会超过其收入增长的部分。如果单看统筹分配方案，这种协议是不会被长期执行的，终究会有会员因自己的业务收入被分给别人而反对或者退出。与价格垄断相结合，这种再分配才会得到长期执行。
　　从上述情况可以看出，针对垄断行为对多家执法机构进行统一的整合具有很强的现实必要性。今年的国务院机构改革方案中已经明确将3家反垄断执法机构的相关职能整合到新组建的市场监管总局，相信整合后统一的反垄断执法机构能形成合力，进一步提高效率，在反垄断工作上取得突破。
　　二是行政执法部门应加强对行业协会的关注和指导。
　　在本案中，原本具有竞争关系的经营者通过组成行业自律协会，以协会的名义达成并实施垄断协议。包括本案在内，在办案机关查办的多起涉及行业协会的案件中，办案机关发现行业协会作为民间性组织，其主要组织者包括会长、副会长、秘书长等人多为本行业内规模较大企业的负责人。他们对自身行业的业务较为精通熟练，但对于竞争政策方面尤其是《反垄断法》知之甚少，认为《反垄断法》只是规制自然垄断行业和那些市场份额巨大的企业。由于其对《反垄断法》等竞争政策不了解，容易出台一些限制竞争的规定，从而出现为了规范竞争环境而排除限制竞争的情况。
　　事实上，不仅在我国，在欧盟、美国，行业协会性质的组织历来都是《反垄断法》监管的重点。因此，行政执法部门本着预防为主的原则，应加强对各行业协会的关注与指导，宣传竞争政策，对行业协会主导的垄断协议行为进行预防。
　　三是对涉行业协会的垄断协议类案件的处理方式还有待探索。
　　根据会员在行业协会内的活跃程度，行业协会的会员基本可以划分为主导会员和一般会员两种。行业协会各类规定的出台、各种活动的组织往往由主导会员负责，主导会员多为行业内规模较大的经营者，而一般会员往往只是参与。在涉行业协会的垄断协议类案件中，也出现了这种情况。
　　在本案中，部分一般会员曾因抵制统筹分配方案拒绝加入自律委员会，但后期由于各类外部压力最终加入并被迫参加统筹分配，在案件查处时也一同受到了行政处罚。在同类案件中，办案机关也遇到过行业协会发布含有限制竞争内容的通知和决定，数以百计的会员中除极少数政策制定参与者，绝大多数随大流执行且没认识到会违反《反垄断法》的情况。按照法律规定，应该对行业协会和参与的会员都进行处罚，但这显然不符合《行政处罚法》中“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则。
　　虽然目前《反垄断法》也有豁免条款，但远不足以解决此类案件中随大流甚至反对但被迫执行的会员的处罚问题。对于此类问题，建议结合我国社会发展尤其是民间组织发展的实际情况，出台符合我国国情的相关豁免政策。

□山东省工商局 李婉莹 臧 欣