加强网监协作 促进社会共治

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　　网络经济是实体经济向互联网领域的延伸，二者相互融合、密不可分。市场监管总局多次强调，要加快推进线上线下一体化监管，构建线上线下全覆盖、全业务领域分工协作、齐抓共管的市场监管新格局。网络交易的广域性、全行业特征更需要从全局出发，实施综合监管；不同地域、不同部门之间相互配合，加强协作，社会各界共同参与治理。
　　北京市工商局按照市场监管总局的工作部署，积极推进全方位、多维度“协同管网”，初步构建起政府统筹、部门联动、区域协作、社会共治的网络市场协同监管格局。
　　“协同管网”是对网络市场全局性、综合性监管的必然要求，北京市工商局经过长期探索，逐步明确了落实“协同管网”的方向和举措。“协同管网”主要包括政府协同和社会协同。其中，政府协同包括工商部门内部协同，以及工商部门与其他委办局之间的跨部门协同；工商部门内部协同包括网监条线内部协同，以及网监条线与其他业务条线之间的协同；网监条线内部协同还可分为市级下属区级横向协同，以及总局、市局、区局网监机构之间的纵向协同。

破解跨地域协同难题
　　在涉网案件查办过程中，市、区两级层面跨区域执法管辖不清、执法协作不畅是长期困扰监管执法工作的突出问题。由于《网络交易管理办法》中有关管辖权的规定较为原则，致使网络交易平台所在地工商部门查办案件过于集中，在案件移转过程中经常发生推诿扯皮情况。为此，北京市工商局于2017年10月出台了《关于规范涉网案件执法管辖加强执法协作的指导意见》（以下简称《指导意见》），目的在于厘清职责，理顺工作关系，加强跨区域执法协作，提高网络市场监管执法效能。
　　《指导意见》主要包括五方面内容：一是分别对本市平台—本市网店、外省平台—本市网店、本市平台—外省网店三种情况下的执法管辖、执法协作规则作出明确规定；二是在全市范围内试行网店住所地工商部门主办、平台住所地工商部门协办的工作机制，支持网店住所地工商部门主动查办涉网案件；三是建立平台住所地与网店住所地工商部门之间的执法协作机制，重点加强北京市与外省工商部门之间在案件线索移交、协助调查取证等方面的沟通协作，相互提供办案支持；四是试行网店住所地工商部门与辖区外平台经营者之间直接协作，减少通过平台住所地工商部门协查案件的中间环节，提高工作效率；五是明确了自然人网店违法行为以及互联网广告、消费投诉转立案等涉网案件的执法管辖规则。《指导意见》实施以来，北京市各级工商部门依法依规履职，执法过程中职责不清、推诿扯皮的现象大幅减少，工作协同明显加强，涉网案件执法效能明显提高。
　　为进一步加强跨地域协同管网，建议总局层面发挥制度建设优势，对《网络交易管理办法》涉及的管辖权问题进行细化解释，明确工作规则；同时发挥枢纽调度作用，依托全国网络交易平台监管服务系统等信息化系统，实现跨省线索移转、案件协查的自动化和规范化。

推进总局、市局、区局间纵向协同
　　近年来，网监业务条线从上至下非常重视纵向协作配合，总局和各省级局先后建成了网络交易监管系统，上下级之间的业务联系更为紧密，工作步调更为协调一致。但是在实践中，各层级任务分派、结果反馈等方面的协同机制仍不健全，支持业务协同配合的信息化基础建设有待进一步优化。
　　为了使市局与各区局之间的网监业务协作更为顺畅，北京市工商局对网络交易监管系统进行了升级改造，在辖区范围内建立了市局、分局、工商所三级网监业务协作机制，通过设计开发任务管理功能模块，市局、分局均可发起一般性任务和执法检查任务，并由下级部门逐级上报任务完成情况，有效提升了任务执行效率，强化了市局、分局、工商所三级协作配合。
　　为进一步加强总局与各省级局之间的纵向协作，建议加强制度建设和信息化建设，确保系统上下在工作思路、工作安排、工作成果等方面保持同步；同时，建议进一步加强对省以下各级网监机构的业务指导，使各地网监工作水平均衡发展。例如，可参考国家网信办不定期下发违禁词、敏感词，推广网络取证固证、风险预警、典型案件查办等经验做法，逐渐弥补不同层级网监机构在思想认识与业务实践方面的水平差异。

加强部门内部各业务条线协同
　　承担网络市场综合监管职能，网监机构应定位于推进职责范围内虚拟市场与实体市场的融合监管，研究线上线下管理特点，将线下管理规则延伸应用至线上，逐步构建线上线下一体化监管格局。但在实际工作中，网监机构作为新设机构，仍然存在着职能定位不清晰、线上线下一体化监管落实不到位、内部各业务条线工作衔接机制不健全、部门之间协作不紧密、网监机构牵头作用发挥不充分等问题。
　　针对上述问题，北京市、区两级工商部门均成立了由一把手牵头的网监工作领导小组，由网监机构牵头，重点发挥主体识别、取证固证、风险研判、违法处置、统筹协调等方面的关键性支撑作用，其他业务机构发挥业务专长，依职权做好有关监管执法工作。近年来，随着市、区两级网监工作领导小组管理机制不断完善，北京工商局各级网监机构与业务机构的协作更为顺畅，市局及各分局建立健全涉网案件会商制度，对重大、疑难、新型案件共同分析研判，按照同部署、同督促、同指导、同考核的原则，合力推进涉网监管执法工作。
　　为不断深化部门内各业务条线之间的协同，笔者建议从顶层设计入手，明确网监机构职能定位，就落实线上线下一体化监管出台专门指导意见；同时推广先进省市经验做法，统一思想，逐步形成“全国一盘棋”的网监工作内部协作机制。

探索跨部门协同监管机制
　　网络市场监管为全方位、多领域的综合协同监管工作。长期以来，工商和市场监管部门的牵头作用未得到充分发挥，各行业主管部门的职责分工不够明晰，协作机制不够完善，制度化、规范化建设亟待加强。为破解跨部门协作难题，2017年北京市工商局按照总局工作部署，加快推进市、区两级网络市场监管联席会议制度建设，不断吸纳网络市场监管相关委办局加入联席会议，市级联席会议比照部际联席会议增加了新闻出版、知识产权等部门，各区结合辖区网络市场发展实际，因地制宜确定联席会议成员单位。通过建立健全网络市场监管联席会议制度，各部门统一思想、凝聚共识，重点结合网监专项行动，共同组织开展专项整治、联合督查、联合约谈、执法协作，取得良好工作成效。
　　2017年,市工商局与市文物局联合开展网络文物拍卖市场清理整顿，与市人力社保局联合开展网络招聘行业专项整治，与市旅游局联合开展网络旅游市场执法检查，与公安、网信、发改、商务等8部门联合开展了“双十一”平台电商约谈。2018年以来,市工商局与市通信管理局共同研究制定了关闭独立网站的流程规则；与市网信办多次联合约谈互联网企业，共同查办今日头条、搜狗等企业制作发布侮辱英烈违法广告案；与市住建委合作规范互联网房屋中介市场；与商务、网信、公安等部门共同研究规制互联网短租市场；与市食药局联合开展外卖送餐平台企业专项整治。各分局也依托联席会议，与有关部门合作开展专项执法检查。
　　跨部门协同管网需要多部门共同参与，下一步，北京市工商局将在总结前期经验做法的基础上重点做好如下工作：一是扩大联席会议成员单位范围，逐步将金融、旅游、文化、交通、体育、房屋租售、医疗卫生等行业领域的主管部门增加进来，明确职责分工，出台协作要点；二是加强部门间数据共享，发挥工商和市场监管部门基础数据优势，加强与各专业领域部门间的数据交换；三是促进部门间经验交流，发挥大数据辅助监管作用，重点与公安、网信办合作，实现违禁词、敏感词库共建等工作，为智能化监管奠定基础。

引导社会力量协同共治
　　网络市场监管涉及人民群众生产生活的方方面面，必须充分发挥社会组织、行业协会、企业、社会公众的作用，重点督促网络交易平台履行社会管理责任。在网监工作实践中，北京市工商局积极探索企业自证合规、政府底线监管的协同监管思路，通过加强政企协作，引导企业自律，全面优化首都网络市场营商环境。
　　在引导企业自证合规方面，2016年，北京市工商局与“京东”“天猫”“亚马逊中国”等12家国内知名平台企业签订《加强网络交易消费者权益保护框架协议》。各业务机构及消协等分别从自身职能出发，对平台企业履行社会责任、加强内部管理进行了工作指导。2017年，平台企业与属地监管部门进一步细化管理规则，签订《加强网络交易消费者权益保护框架协议实施细则》，重点实现数据共享、制度对接、管理互动，进一步落实主体责任。
　　2018年“3·15”期间，北京市工商局与中国标准化研究院及框架协议成员单位共同发布了《电子商务经营者保护消费者权益合规指引》。文件整合了法规规章要求和行业通行做法，以网络交易活动生命周期为主线，分别从商家入驻、商品服务销售、配送、售后和退换货、商家退出等五个主要环节的合规管理入手，形成了具有行业自律性质的团体标准，进一步督促引导平台企业主动规范、自证合规。
　　在实施政府底线监管方面，2018年3月，北京市工商局以平台规范化治理为重点，制发了《关于规范网络交易平台经营者履行社会责任执法检查工作的指导意见》，明确了亮照亮标、区分自营与非自营业务、公开管理制度、规范互联网广告发布形式、审查记录保存入驻商户身份和交易记录等九项执法检查规范，旨在规范基层执法、督促平台履责、加强政企协作。具体而言，一是指导基层网监部门加大对平台企业的监管力度，提高监管执法的规范化、标准化、信息化水平；二是督促平台企业与政府管理要求对表对标，严格依法依规开展经营活动；三是引导平台企业在信息共享、制度衔接、监管执法等方面加强与政府部门的协作配合。
　　为提升政企合作的信息化水平，北京市工商局与阿里巴巴集团签署了“红盾云桥”系统应用协议，在网店经营者数据交换、涉网案件协查、网络商品抽检等业务领域实现监管模式创新，有效提升了涉网案件查办效能。同时，在违法行为发现、监管协作、联合惩戒等方面积极探索，与京东集团共同研发信息化监管协作平台，打通了平台企业与政府部门之间的数据壁垒。下一步，北京市工商局将在以上工作基础上，逐步将大型网络交易平台纳入监管合作范畴，通过加强政企合作规范企业发展，促进政务创新。
　　推进网络市场监管社会协同共治是一项长期而艰巨的任务。笔者建议，进一步建立健全全国范围平台网店数据交换机制，将重点平台的网店数据自动分发至属地监管部门；督促重点平台企业加快落实涉案信息自动协查，进一步提升执法工作效能；重点研究与社交、寄递、招聘、婚恋、网约车、网贷等网络交易平台的协作机制，明确协作基本要求。

□北京市工商局网监处