我国汽车召回制度优化初探

　　编者按
　　 产品质量行政责任，是指产品经营者违反产品质量义务所应承担的法律后果，责任形式有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、召回等。缺陷产品召回无疑是责任形式的一种，也是实现现代化社会治理的有效方式。
　　具体到汽车行业，汽车销售及售后服务模式复杂，产品质量责任涉及主体较多，由于信息、资源不对称等原因，消费者权益容易受到侵犯。相关统计显示，2018年召回汽车前三位缺陷中，制动系统问题占44%，发动机系统问题占19%，安全气囊及安全带总成问题占14%。在具体案件中，哪些属于企业的责任？具体为何种责任？应通过怎样的方式承担责任？监管部门应当发挥怎样的作用？都需要进一步思考。
　　本文介绍了我国汽车召回制度实行情况，并比对发达国家的做法，提出进一步优化汽车召回制度的建议。

我国汽车召回基本情况
　　汽车缺陷,是指由于设计、制造、标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。自2004年实施缺陷汽车产品召回制度以来,截至2017年年底，我国已累计实施汽车召回1548次,召回缺陷汽车5673.8万辆。
　　得益于2013年1月施行的《缺陷汽车产品召回管理条例》, 5年来,我国汽车召回的数量占14年总数量的83%。仅2017年,国内各主要汽车生产企业共实施缺陷汽车产品召回251次,召回缺陷汽车2004.8万辆,在2016年突破1000万辆的基础上增长77%。
　　从召回规模看,我国年度汽车召回数量已远超德国、英国、日本等发达国家,仅次于美国,列全球第二位。
　　汽车厂商召回带有安全隐患的汽车是保护消费者权益的重要体现。目前，我国缺陷产品召回制度与欧美发达国家仍存在较大差距。完善缺陷产品召回制度、加大对生产企业的产品缺陷调查力度、督促企业履行召回义务，仍需要政府及社会各界共同努力,更需要从生产的各环节严把质量关,从根本上保障消费者权利。

对比我国汽车召回制度与发达国家汽车召回制度
　　立法层次有差异。我国汽车召回制度立法层次较低，导致质量监管力度不够、问题判定标准不统一、消费者救济困难。目前，我国与汽车召回相关的法律规定主要体现在《汽车三包规定》《侵权责任法》《缺陷汽车产品召回管理条例》《消费者权益保护法》中。除此之外，《产品质量法》《认证认可条例》《消费者权益保护法》《标准化法》等法律法规也有涉及。总体看来，立法层次低、专门立法缺失、涉及法律多是我国汽车召回制度的基本特征。
　　相较而言，发达国家在汽车制度建设方面走在了前面。很多国家制定了专门法律。美国国会1966年专门针对机动车安全制定了《国家交通及机动车安全法》，该法内容主要包括汽车安全标准的要求，对生产者、销售者、进口商产品的质量安全的约束，对缺陷汽车产品的补救措施，以及监管部门对汽车安全的监管和处罚等。日本于1951年制定了《道路运输车辆法》赋予监管部门职责、规范车辆安全技术标准并管理缺陷汽车产品召回。欧盟也制定了在欧盟范围适用的汽车质量相关指令。总体看来，立法层次高、专门立法、集中规定是发达国家汽车召回制度的基本特征。
　　法律规定的严厉程度存在差异。在一些发达国家，关于汽车召回的法律规定非常严格。如美国纽约州规定,汽车行驶两年时间内,如果存在质量问题, 最多在27天内必须启动相关维修程序,否则消费者有权要求退款。如果汽车维修超过了30天，消费者有权要求退款。在维修达到4次还不能解决质量问题，消费者同样可以要求退款。2000年后，美国不仅通过了《消费者产品安全法》,还在新通过的机动车交通安全法规中,对汽车厂商的召回程序进行进一步完善,惩罚措施也进一步严厉。美国相关法律规定，汽车制造商和厂商必须在5天之内向国家公路交通安全管理局上报产品召回的事件；对于隐瞒严重缺陷以及相关事项的厂家负责人，刑罚由徒刑5年加至15年,并对厂家处以1500万美元罚款。日本《道路运输车辆法》第8章罚则第106条规定，对于拒不采取召回措施或虚假报告的生产者、销售者、零部件制造商、进口商处以1年以下徒刑或300万日元以下的罚金，或并处罚金。
　　2013年1月，我国《缺陷汽车产品召回管理条例》正式施行。该条例明确规定，国内销售汽车存在质量缺陷的要进行召回。但这种召回在一定意义上只是进行必要的维修，达不到退回原厂维修的程度。条例对于生产的产品存在质量问题的厂商的惩罚力度也不足。此外，我国《刑法》也没有专门的汽车产品质量刑事责任规定，只是在生产、销售不符合安全标准的产品罪中规定了对相关单位犯罪的处罚，对违法单位处以罚金刑，对直接负责的主管人员和直接责任人员处以自由刑或罚金。
　　技术能力有差异。一辆汽车至少由3万个零部件组成,涉及的零部件供应商可达四五百家。笔者认为，不能将所有的质量问题和故障都定义为缺陷。缺陷判定需要综合考虑安全与批次两个维度,同时要考虑车辆的使用环境及其他关联因素,还要考虑社会公平、公正。既要保证消费者的合法权益不受到侵害,也要尊重生产者的正当、合法权益。开展汽车召回监管工作,离不开对缺陷的判定,对缺陷的判定离不开对风险的评估,这是国际通行的做法。在我国十多年的汽车召回案例中,只有3%是因为不符合标准引发的,其余97%都是非标准符合性问题（不合理危险问题）所致。如何提高不合理危险问题的认定水平？第一，靠技术分析能力。在这方面，哪个国家汽车工业先进、国家实力雄厚，哪个国家的水平就高。为了提高缺陷机动车判断能力，日本在2006年成立了交通安全环境研究所召回技术验证部作为独立法人，对可能存在缺陷的汽车进行技术验证。第二，靠先进技术体系和方法的应用。开展产品伤害监测，确定风险评估对象、识别危险事件或情形、评估危险事件或情形的严重性、评估危险事件或情形发生的可能性、确定综合风险水平等级，应用这些先进的现代化技术体系和方法，目的就是实现判断风险等级的科学性、先进性和权威性。目前，我国在这方面的能力还有待提升，正在追赶发达国家。

实现汽车召回现代化的几点建议
　　第一，提高立法层次。要制定专门的针对汽车召回的法律，把分散的民事、行政、刑事责任加以归纳总结提高，形成具有独立、规范体系的法律制度，真正发挥监督、惩罚的功能。
　　第二，加大处罚力度。对于不配合汽车缺陷调查、召回，伪造资料或不提供资料的汽车厂商，依法追究刑事责任。对于已造成死亡或严重人身伤害的机动车或机动车设备安全相关缺陷隐瞒未申报，蓄意欺骗调查的，可处罚金、有期徒刑，并可考虑并罚。制造商或进口商没有正当理由拒不采取规劝所要求的提交报告，或提交虚假报告，或拒绝接受、妨碍、回避检查，或对于质询拒绝陈述或作出虚假陈述的未按照监管机构要求采取规劝的措施，履行备案或履行虚假备案的，应予以重罚。
　　第三，提高汽车缺陷判定能力。建立汽车产品伤害监测系统，实现公安、交通、保险、卫生健康、法院、市场监管等部门汽车伤害信息共享；推广应用风险管理技术，建立风险数据库，向公众和企业开放其中重要的指标性数据,为消费者科学消费提供技术参考。

□广东省市场监管局 蔡若夫