“罚款到人”制度解读

编者按
　　2019年10月11日，国务院总理李克强签署第721号国务院令，公布修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）。《条例》自2019年12月1日起施行。11月12日，司法部、市场监管总局有关负责人就《条例》的有关问题回答了记者提问（见本报11月13日一版）。
　　保障食品安全没有完成时，只有进行时，保障食品安全永远在路上。党中央、国务院高度重视食品安全工作。《条例》坚持“四个最严”要求，围绕夯实主体责任、强化全过程监管、提高违法成本等重点内容，为人民群众“舌尖上的安全”保驾护航，是我国食品安全领域又一项重大制度建设成果，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。
　　本版从今日起，集中刊发业内专家、学者对以人民为中心保障食品安全、完善法律制度措施增强可操作性、落实主体责任、“罚款到人”等《条例》亮点的解读文章，旨在更好地促进社会公众对《条例》的了解，改善食品安全法治环境，增强食品企业守法合规意识，提高食品安全水平。
　　新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）第七十五条规定，食品生产经营企业等单位有《食品安全法》规定的违法情形，除依据《食品安全法》的规定给予处罚外，存在“故意实施违法行为”“违法行为性质恶劣”或者“违法行为造成严重后果”这三种情形之一的，还要对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他有直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。同时，在《条例》第六十八条、第七十三条等新设法律责任中也明确要求依照第七十五条的规定对有责任的个人进行处罚。
　　《条例》第七十五条确立的“罚款到人”制度，是这次《条例》修订的一大亮点。
一、为什么要增加“罚款到人”制度
　　2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），按照“最严厉处罚”的立法精神，规定了对企业负责人个人的行政处罚。该法第一百三十五条规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。《食品安全法》的上述规定，属于行政处罚种类中的资格罚。这一规定与修改前的《食品安全法》相比，增加了“终身禁业”、延长了禁业期限，对严惩食品安全违法行为非常必要。但是，《食品安全法》中未能规定作为对企业负责人承担法律责任的财产罚的罚款。
　　食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，从党和国家事业发展全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把食品安全工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署，在制度、体制、机制、产业、监管等方面采取了一系列重大举措。
　　新修订的《食品安全法》实施以后，我国食品安全形势整体不断好转，但依然复杂严峻。如何落实党中央和习近平总书记关于做好食品安全的一系列指示和要求，做到“四个最严”，在新时代进一步保障食品安全，是必须抓好的紧迫工作。同时，食品安全既是“产出来”的，也是“管出来”的，从根本上说是“产出来”的。如何让食品企业的管理者真正负起自己的主体责任，是重中之重。而加大处罚力度，特别是增加“罚款到人”制度非常必要。实际上，我国许多领域已经建立了对企业负责人罚款的制度。例如在证券领域，可以依法对上市公司的董事、监事、高级管理人员、持有上市公司股份百分之五以上的股东进行罚款。
　　域外一些国家在食品安全领域也实行同时针对企业和企业成员的“双罚制度”。这些制度设计表明，同时惩罚企业和企业成员是基于公平的考量。以德国为例，如果企业成员为了单位利益而违反法律要求，若仅对企业成员科以处罚，企业却置身事外，则会与公平正义相悖。相应的，企业因其成员的个人违法而陷入违法境地，该成员个人也具有可归责性。正因为如此，企业违法是一种双重构造，存在两个违法主体。
　　2018年1月，原食品药品监管总局、公安部联合印发的《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》中要求，个人从事食品药品违法行为的，依法追究个人法律责任。单位从事食品药品违法行为的，除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人。其他直接责任人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇用的人员。
　　在2019年的“全国食品安全宣传周”上，国家市场监督管理总局局长肖亚庆表示：“对于食品安全问题，要以严管倒逼企业落实主体责任，强化‘双随机’抽查和飞行检查，严格落实‘处罚到人’的要求，对违法企业及法人代表、实际收益人进行严厉的处罚，实行从严禁业到终身禁业。”
二、增加“罚款到人”制度符合《行政处罚法》的规定
　　《行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
　　《行政处罚法》在“行政处罚的设定”部分区分为“设定”和“规定”。所谓设定，即作出上位法没有作出的创设性行政处罚规定；所谓规定，即在上位法已经作出设定行政处罚的情况下，在上位法设定的行政处罚范围内作出具体化的规定，包括行为、种类和幅度之内。这里的“设定”包括法律没有规定行政处罚的对象，以及在此基础上的行为、种类和幅度。《条例》作为行政法规，在《食品安全法》没有设定对企业负责人个人罚款的情况下，增加对责任人的处罚，是行使设定权的表现，并不违反《行政处罚法》。
三、罚款幅度的规定符合立法目的
　　增加“罚款到人”制度的目的在于，在企业负责人对企业所实施的食品安全违法行为负有责任的情况下，除对企业进行处罚外，通过增加对企业负责人一定力度的罚款，一方面是个人承担法律责任的表现，另一方面达到惩戒的效果，使作为食品生产经营企业负有责任的个人能够真正履行自己的法定职责。因此，如果罚款数额比较小，起不到增加这一制度的目的；如果数额过大，势必要以家庭财产作为个人承担责任的基础，实际上使当事人承担了无限责任，又有失公平。《条例》规定“处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款”，这一规定的幅度是比较可行的，在实际执行过程中，可以根据具体情况在幅度范围内执行。
四、“罚款到人”制度适用的情形
　　按照《条例》的规定，“罚款到人”制度适用于以下三种情形：（一）故意实施违法行为，（二）违法行为性质恶劣，（三）违法行为造成严重后果。
　　企业负责人在实施违法行为时存在过失或者重大过失时，是否应当承担责任？从其他国家的规定和我国其他法律关于追究个人责任的规定看，通常并不包括过失和重大过失。在追究食品生产经营企业负责人的个人责任时，也应当符合这一精神。判断企业负责人是否存在“故意”，通常是在法律、法规、企业内部规定等有明确规定的情况下，而企业负责人依据其职责应当明知，仍实施某种行为，包括作为和不作为。
　　对于违法行为什么是“性质恶劣”、什么是“造成严重后果”，《条例》未作出明确的规定，应当结合《食品安全法》和《条例》的其他条款的规定，予以判断和认定。为慎重起见，总的原则应当是从严掌握，作为国务院食品安全主管部门的国家市场监督管理总局需要加强指导。
　　国务院食品安全委员会《关于印发2019年食品安全重点工作安排的通知》要求，对违法行为要“处罚到人”。《条例》中增加的“罚款到人”制度，就是对《通知》这一要求的具体落实。这一制度对于倒逼食品企业特别是企业的负责人履行食品生产经营主体责任，“产”出让人民群众吃得安全和安心的食品，保证“舌尖上的安全”具有重大的积极意义。

□中国人民大学法学院教授 胡锦光