发挥法治“稳预期”作用 推进食品安全治理体系和能力现代化（下）

　　充分发挥法治在食品安全治理体系和能力现代化中的“稳预期”作用
　　推进食品安全治理，坚持法治原则、坚持立法的科学性与民主性、坚持良法与善治的结合、坚持法治与改革的协调，积极发挥法治在食品安全治理中“固根本、稳预期、利长远”的作用，其中法治的“稳预期”对当前食品安全监管工作具有十分重要的意义。
　　首先，食品安全的立法预期是以“四个最严”的顶层设计和保障人民群众“舌尖上的安全”的底线思维为依托的规范体系设定。以此为根基所延伸出的法律，在立法的理念与规范预期上，均应以此为根本的理论依据和检验标准。而体系化就是在食品安全法律体系内部，使立法目的、法律规范的具体内容形成良性互动。以最严为要求，就意味着食品安全领域排除谦抑的法律属性，强调食品安全的国家标准是不能逾越的强制标准。食品安全的规范建设必须建立在以上位规范与核心规范为根本依托和最终检验的标准之上。
　　其次，积极推进食品安全市场监督管理行政规范性文件的清理、凝练工作，为食品安全治理提供预期稳定的规范。长期以来，食品安全治理所依托的规范体系存在着范围广、部门多、变化大、领域杂的特点。目前在综合执法改革和组织机构改革背景下，要实现长期对食品安全监管预期的再稳定，核心是实现食品安全规范的预期再稳定，具体表现为大量被各级行政执法所使用的部门规章、行政规则的规范化与稳定性。要充分借助法律的法规创造力，围绕食品安全领域的基本法和法律位阶的基本原理，实现以食品安全治理为核心的规范体系创设。
　　最后，大力推进食品安全法律法规的立、改、废、释工作，为食品安全治理提供长期稳定的规范前提。完善食品安全法律法规体系，一方面要积极推进食品治理本身的食品生产经营监督检查办法、食品标识监督管理办法、婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法等法律法规的制定、修订；另一方面要注重与食品相关的《农产品质量安全法》《粮食安全法》《产品质量安全监督管理办法》的制定与完善。同时，调整食品安全法律规范彼此之间的竞合关系、协调关系和职能分配关系，形成规范层面的监管合力和共治局面。

预防为主、关口前移是新型监管理念的法治化能力构造
　　习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》一文中着重指出，预防是最经济最有效的健康策略。食品安全问题本身就是公众生命与健康问题，健康和生命的损害是无法挽回的，健康权和生命权也是人的最基本的权利，当生命健康受到危险、得不到保障的时候，自由权等其他的权利就失去载体。
　　在食品安全治理中，政府监管要坚持预防为主的风险治理理念，关口前移。要按照总书记的讲话精神，食品安全监管理念应由以往的注重事后处置转变为注重事前预防性监管，及时发现处置苗头性、倾向性问题，严把食品安全的源头关、生产关、流通关、入口关，坚决守住不发生系统性、区域性食品安全风险的底线。
　　食品安全问题在一定程度上具有隐秘性、不可知性，对监管工作造成一定难度。同时，一旦发生食品安全问题，往往受害者是不特定的多数群体，并不是单一侵权的导致损害的归责逻辑。就风险的固有性和危害的实现可能性之间的关系而言，降低风险向危害的转化可能性是最佳的治理策略。如果仅仅保持风险的末端监管和结果溯源，那么对于已经发生的危害而言，所能产生的救济效果实属微不足道，何况食品安全问题所造成的人身损伤大多存在不可逆的危害表征，因而要树立并始终坚持以源头监管、全过程监管为特征的预防性监管理念。
　　为了提供相应的预防监管可能性，一方面要强化食品安全预警信息的建设制度，政府和食品安全产业协会应定期发布食品风险信息，指导公民对特定食品的批次、品类提高注意，尽可能规避食品健康风险向危害的转化；另一方面，预防性监管的前提是进一步加强食品安全检验检疫技术的投入，要及时发现、推断、预测特定致害物质的产生、变化。目前我国的食品安全检验检疫能力，仅在中央设立了相应机构，在地方各级往往与疫控中心混合编制，检验能力往往成为发挥监管特定作用的短板。治理能力是多方面因素决定的，当然也包括科学的检验技术作用的发挥。如果行政机关能够寻求最先进的技术以提升检验能力，实现更高的执法水平，将有助于更好地实现相对人权益保障的目标。
　　食以安为本，安以法为先。构建预防为主的监管体系，关键在于依托法治所实现的精准监管。良好的法治环境，有利于政府治理能力的提升和社会共识的凝聚。加强食品安全法治，精准施策，是食品安全治理的核心。只有实现在法治规范下的监管主体精准确定、监管风险精准预测、监管手段精准安排、监管环节精准覆盖，才能实现食品安全“四个最严”的核心要求，才能兑现党和国家对人民在食品安全问题上的承诺，回应人民群众对于食品安全的美好期待，真正实现食品安全领域社会预期的长期稳定。

□中国人民大学食品安全治理协同创新中心执行主任 韩大元