我国保健食品产业和监管历史演进

　　我国保健食品行业起步于何时？国内外保健食品命名有何区别？……这些关于保健食品的知识你了解吗？让我们跟随中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师胡颖廉走近保健食品，了解它的产业和监管历史进程——

国内外命名差异大
　　在人类所摄入的物质中，食品维持生存和提供营养，药品则用于预防、诊断和治疗疾病，两者有较为清晰的内涵和边界。根据我国监管部门定义，保健食品的用途介于食品与药品之间，一般认为是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。
　　各国对保健食品科学界定和管理制度差异巨大。
　　仅名称而言，美国叫膳食补充剂（dietary supplement），欧 盟 称 补 充 食 品（food supplement），澳大利亚归类为辅助药品（complementary medicine），日本则有保健功能食品（health food）。由于保健食品本质上是对人体营养缺陷的补充和机能调解，其功效因人而异，且短期内不具有明显效果。这种相对模糊的定义和认知，成为“保健”市场引发争议的焦点。

发展历程年深日久
　　我国近现代保健食品产业发展始于清朝末年，距今已跨越一个多世纪。
　　当时随着西方生理学传入，宣称补脑、补血等功效的药酒、保健丸、饮料通过广告营销手段在经济发达地区盛行。之后，国民政府卫生署负责食品卫生管理，但由于连年战乱，监管制度建设严重滞后，一些夸大宣传的案例可见一斑。如：1947年中国第一部胶片广告居然宣称“青岛啤酒既可以开胃健脾，还可治疗脚气风湿肠胃病”。
　　新中国成立后尤其是改革开放以来，人参、蜂王浆等传统滋补品受到人民群众青睐。上世纪80年代，以“杨振华851营养口服液”为代表的相关产品开启了滋补营养品行业发展的序幕，并以烽火燎原之势迅速出现100余家企业，生产约1000种产品。
　　随着消费需求持续释放，产业高速增长，1995年全国有生产企业3000余家，总产值200多亿元。然而发展型地方主义和监管缺位带来市场秩序混乱，媒体曝光了“中华鳖精”虚假宣传，“红桃K”“三株口服液”夸大疗效的行为，消费信心受到打击，行业一度进入低谷期。

变革激发内生活力
　　原卫生部于1987年10月发布实施《中药保健药品的管理规定》，明确由省级卫生部门审批“药健字”。当时保健食品的概念为对人体有一定程度的滋补营养、保健康复作用且长期服用对人体无害的药品。此后，为加强行业监督管理，原卫生部1996年颁布《保健食品管理办法》，明确国家和省两级卫生行政部门负责保健食品的审批、生产经营环节的监督管理。
　　2003年国务院机构改革后，产品审批职能由原国家食品药品监督管理局承担。为严格规范市场准入，监管部门参照药品注册管理模式，在技术和管理两个层面构建起实质性审查制度，对保健食品按品种进行文号管理（俗称“蓝帽子”），并且不得以治疗疾病为目的，保健食品审批制度得以正式确立。经审批的产品意味着具有明确、稳定的保健作用，全社会对保健食品功能的认知逐步从治病转向营养，因而持续激发了产业投资热情。
　　紧随制度变革而兴的是产业的蓬勃发展。我国保健食品市场也经历了与西方类似的变迁。2005年北京、上海、广州三大城市中仅三分之一消费者认为保健食品对身体有益，三分之一的受访者在保健食品上没有任何支出。随着人民对安全、健康等美好生活的要求不断提高，保健食品市场规模持续扩大。2017年11月底，全国共有保健食品生产许可证2317件，销售总额约4000亿元，超越美国同期430亿美元的市场规模。
　　然而产业蓬勃发展的背后也暗含隐忧。比如：美国87%的成年人对膳食补充剂的安全、质量和有效性具有信心，但我国消费者对保健品类产品的不满意率则高达28.6%，尤其在各类消费商品和服务中最为突出。鉴于此，提高监管水平，提振消费信心成为当务之急。
　　当前我国保健食品产业全链条分为种植养殖、研发生产、经营消费三大环节，横跨第一、第二、第三产业，涉及农业农村、市场监管、药品监管、卫生健康、商务、公安等多个政府部门，监管体系极为庞杂。加之中药类保健食品的科学性、直销和会议销售的商业伦理性等复杂因素，保健食品行业监管难度空前，探寻一条行之有效的监管路径迫在眉睫。

□中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师 胡颖廉

　　（摘自《行政吸纳市场：“中国式”监管的制度困境——以保健食品为例》）