社会共治视角下上海市中小学校午餐安全管理研究

　　2019年教育部、市场监管总局和卫生健康委联合印发的《学校食品安全与营养健康管理规定》，严格落实“四个最严”要求，并结合学校集中用餐风险防控和监督管理的特点，进一步建立全过程的学校食品安全风险防控体系。目前校园食品安全状况稳定可控，但是校园食品安全管理与人民群众的热切期盼仍有差距。如何结合学校自身管理特点，建立学校午餐安全管理长效机制，有必要探索政府、市场与社会等多元主体间合作并采取集体行动的社会共治模式。

上海市中小学午餐供应模式
　　2019年，上海市中小学校共1540所（不包含工读学校和特殊教育学校），在校学生共143.67万人。上海市中小学校实行午餐在学校集中就餐，除生病、过敏体质等学生需要家庭供餐外，其他学生都在学校用餐。
　　近年来，上海市中小学校食堂经营模式呈现出多样化、市场化和专业化的特点。以校园午餐及其服务的提供方式为分类原则，基本形成三种模式：自办食堂、外包食堂、校外企业配送。目前大部分学校采用外包食堂模式，且外包食堂集中于大型餐饮公司。

上海市中小学午餐现状
　　从“放心学校食堂”建设方面看，截至2018年，上海市已有77.0%的中型以上餐饮单位及连锁餐饮符合“放心餐厅”标准，其中已有92.1%的中小学食堂符合“放心学校食堂”标准，学校食堂的比例高于社会餐饮；从检查结果看，常见违规现象集中于消毒水配置不达标、没有做中心温度记录、生熟混放、留样数量不足、设施设备未能及时维护、相关人员帽子没戴、垃圾桶没盖上、相关人员口罩未遮鼻等操作规程不规范现象；从舆情监测结果看，根据网络检索统计，从2017年1月到2019年9月，与上海市学校食品安全有关的舆情报道约有140条，其中负面舆情占比28.6%，公众对学校食堂的环境卫生及食品安全的关注度比较高，但是未检索到关于学校集体性食物中毒的投诉举报和相关新闻。由此可认为，上海市学校午餐始终保持稳定可控态势。
　　学校、餐饮单位、各级教育部门和市场监管部门以及各级卫生健康部门等，都有保障校园午餐安全的责任。总的来说，学校承担食品安全主体责任，校长是学校食堂食品安全第一责任人；餐饮单位或学校食堂对午餐安全负有直接责任，必须配备专职人员负责食品安全管理工作；教育部门除了负责选定有资质的配餐公司外，还和市场监管部门联合对学校监督检查；卫生健康部门组织开展校园食品安全风险和营养健康监测,依法开展相关疫情防控处置工作。
　　以上海的地方实践来看，校园午餐安全保障机制主要由检查机制和管理机制两部分构成。

学校午餐安全社会共治困境
　　研究采用问卷星软件发放调查问卷，对象是中小学的学生家长。调研时间2019年11月15日-11月30日，共计回收有效问卷934份。
　　学校管理信息公开不深化。根据问卷结果，80.9%的学校做到了信息公开，但是公开内容有限，69.6%选择公开内容为“当天食堂供应的菜谱”，46.7%选择“当天食物供货来源”，45.3%选择“食堂人员健康证”；通常学校采用的公开方式最多的三个是“学校宣传栏”“学校网站”“微信公众号”，分别有49.2%，41.9%和41.7%。由此可知，学校信息公开制度在一定程度上得到落实。
　　学校掌握了食品安全的直接信息，但信息公开层面缺乏强制力，使得学校时常陷入难以判断信息是否公开的两难境地；供餐企业考虑自身利益，提供的信息往往不全面、不充分；公众位于信息链条末端，有关信息主要来源于新闻媒体、学校网站、阳光午餐APP或家委会检查所公布的信息，信息的来源有限，处于被动地位。
　　食品安全风险交流不足。 根据问卷结果，77.6%认为学校在食品营养与安全宣传教育方面做了工作，另有22.4%选择不清楚。对于宣传教育工作有56.1%选择“现场教学的方式”，30.4%选择“组织观看相关教育片”的方式，同时有33.0%并不清楚学校采取过何种措施。由此可见，食品营养与安全宣传教育方面比较缺失。
　　根据世界卫生组织和联合国粮农组织对风险交流的定义,食品安全风险交流涉及政府、专家、协会、企业、媒体、消费者等方面。目前我国食品安全风险交流存在的问题主要表现在风险交流缺乏顶层设计，部分媒体报道不准误导消费者，公众对食品安全风险敏感，容易受到各种信息的影响，食品安全风险交流领域专家匮乏等。这些问题在校园食品安全风险交流中表现得更加突出。
　　社会共治缺乏参与渠道。根据问卷结果，在公众参与社会共治方面，学校所采取的措施主要是书面征求家长意见、邀请家长代表参观食堂等。从近年来发生的上海市学校食品安全事件舆情事件，以及调查问卷中反映情况，发现公众对食品安全信任感较低、监管部门与社会公众之间缺乏主动的食品管理信息交流、相关治理渠道的开放程度和及时性不够。
　　参与校园食品安全共治的渠道有限，社会管理决策中的公众利益表达还存在较大不足，公众参与治理的合力未能有效发挥。当前，我国公众参与食品安全治理的方式主要是在执法层面，通过投诉举报途径提出投诉、举报、咨询和意见建议，公众参与方式较为模式化。

政策建议
　　建立信息统筹公开机制。信息是公众参与食品安全风险治理的基础和前提，应积极利用信息技术和网络技术建立信息统筹公开机制。县级以上多个层级的监管部门都具有依法发布食品日常监管信息的权限，信息发布需要加强部门间、层级间、地区间的协调与配合。可以对食品安全信息公开进行统一的规划和部署，主要包括：一是发布的信息涉及两个以上监管部门的，要与相关部门密切沟通；二是食品安全风险评估信息和风险警示信息需要公布的，依法由省级以上卫生健康部门归口管理和公布。
　　加强政府与公众间的风险交流。加强监管部门与公众之间的食品安全风险交流,对于增进公众对食品安全的信心具有重要意义。可以充分利用互联网时代的新兴媒介，提高信息传播的效率，扩大风险交流的覆盖面。在食品安全标准实施、食品安全事件处理过程中，政府和专家都需要接受风险交流的培训，了解公众对食品安全各类风险因素的认知程度，运用通俗化语言及时回应公众关注，把握舆论导向。还可以通过开办学术活动或科学论坛，与媒体进行科普交流，引导媒体客观报道食品安全问题，提高报道的专业水平。
　　健全社会公众参与机制。社会共治模式需要政府搭建多元主体协同治理平台，为社会组织参与食品安全风险治理创造良好的生态环境。目前，上海各学校已经通过微信公众号、海报等途径公开学生每日食谱，并且上海以政府采购服务的形式建有“阳光午餐”信息系统，实现上海市4000余所幼教、中小学全覆盖。但是目前这一途径还未实现客户端的沟通、发布功能。建议在“阳光午餐”信息系统中设立专门的信息交流模块，发布相关法律法规征求意见稿、案件处罚意见、风险评估报告、食品生产经营者的信息等，让公众可以在平台中交流发言，从而广泛听取并合理采纳公众的意见。

□上海市药品和医疗器械不良反应监测中心 王 颖 杨依晗 李 伟
　　上海市市场监管局信息应用研究中心 王晨诚