特殊食品监管中六对矛盾及破解之策

　　2015年修订的《食品安全法》增加了特殊食品的概念，将保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品纳入特殊食品的范畴，实行严格监督管理。总体来看，近年来特殊食品的市场运行良好，监管比较到位，但是也存在六对矛盾并给监管工作带来新的挑战。推动特殊食品监管制度化、规范化，实现治理体系和治理能力的现代化，必须正视这些矛盾，有针对性地提出治理之策，建立切实管用的长效机制。
　　一是人民对健康产品日益增长的需求与健康信息不对称之间的矛盾。
　　中国特色社会主义进入新时代以来，我国解决了十几亿人的温饱问题，脱贫攻坚取得重大历史成就，吃饱吃好得到了满足，吃健康、吃营养日益成为国人新的需求。然而尽管我国消费者科学营养保健意识很高，但是由于健康教育起步较晚，普及程度不够，人们对如何养生、如何保持健康生活等信息了解程度有限。特别是对于部分老年消费者而言，他们的养生需求最高，却对如何选择健康产品知之甚少，往往成为不法分子欺诈、虚假宣传的目标，容易上当受骗。此外，在农村地区的消费市场上，假冒伪劣健康产品较多，这也与这些地区的人们相关健康知识匮乏有关。
　　建议：监管部门在依法保护消费者权益的同时，更应帮助消费者提高选择产品的基本科学知识，引导理性消费、明白消费，提升消费者自我防范的能力，培养消费者逐步具备自己甄别和判断营养保健领域“好坏真伪”的能力，具备履行个体健康责任的能力。为此笔者认为，有必要制定一部《健康教育促进法》，推进科普宣传制度化、法治化，全面推进健康中国建设。
　　二是“四个最严”要求与“放管服”改革之间如何平衡的矛盾。
　　按照“四个最严”的要求，加快建立科学完善的食品安全治理体系。对于特殊食品来说，要实行比普通食品更加严格的监督管理。放管服，是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放管服”改革是用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。在实践中，如何处理好“四个最严”和“放管服”改革之间的平衡，还在很大程度上困扰着基层监管部门和部分企业。一方面，企业迫切需要“松绑”，放开手脚发展业务，进行技术革新和产品更新换代；另一方面，监管部门怕放松监管而承担监管不力的责任。
　　建议：实际上，“放管服”改革与“四个最严”并不矛盾。在制定监管措施的时候，一定要分清权力和责任的界限，并不是管得越多、越细就是越严。应该由企业承担的责任和义务，不能由监管部门来代替。同时，要转变治理理念，构建社会共治机制，实现特殊食品市场治理从政府单一监管走向综合治理、社会共治。
　　三是对特殊食品实行严格监管而对普通食品打“擦边球”的违法行为束手无策之间的矛盾。
　　在监管过程中，存在“门里严门外松”的情况，即对特殊食品尤其是保健食品的监管比较严，而对普通食品、“三无产品”冒充保健食品或者虚假宣传等行为监管力度明显不够。在食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作中，截至2019年2月，各地共查处案件5.8万余件，其中普通食品虚假宣传案件占比达94%以上。对于这些普通食品的问题，不能动辄扣到保健食品的头上，更不能得出保健食品是监管“重灾区”的结论。2019年通过的《食品安全法实施条例》第38条第1款规定，对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能。这一规定正是对普通食品冒充保健食品违法现象的有力回应。但是，在实施过程中，还有一系列问题需要弄清楚，包括如何界定“保健功能”；如果普通食品宣传的功能或者功效在保健功能目录之外如何处理等等。
　　建议：在法律制度上明确保健品、保健食品、普通食品的概念，并针对其不同特点制定相应的规范。具体而言，包括准确界定保健食品、保健用品和保健服务的概念、范围、监管主体、监管依据、审评标准、合法与违法的边界；明确保健食品的定位，严厉打击保健食品用于疾病治疗和预防；明确普通食品不能声称保健功能的确切含义，建立科学规范的营养保健功能宣传体系，为监管提供统一的标准和依据；加强对普通食品宣传和广告的监管力度，查处普通食品领域存在的虚假宣传和欺诈行为。
　　四是国产特殊食品合格率高与消费者信心不足之间的矛盾。
　　目前，国产特殊食品的合格率比较高，如经过国家批准备案或者注册的保健食品的合格率达到99.7%。这与国外特别是美国保健食品30%、40%的合格率形成了鲜明的对比。但是，特殊食品的销售情况却与此相反。国人对国外特殊食品趋之若鹜，而对国产特殊食品的信心不足。在《中国消费者报》所作的一项调查中，国人认为国产保健食品安全的比例不足50%。如何对特殊食品市场“去污名化”、重塑国人对国产特殊食品的信心是接下来需要重点解决的问题。
　　建议：以持续优化营商环境为目标，为特殊食品市场的良性发展提供更加科学合理的制度性因素和条件。具体而言，包括监管部门在加大对违法行为查处力度的同时，采取各种措施鼓励特殊食品行业的科技创新；既公布违法信息，也公布诚信守法信息；对特殊食品行业的治理，应以疏代堵，制定明确的经营规范、指导原则，指引行业健康发展；以信用管理体系为基础，实行动态分级管理，促进企业自律，提高监管效率。
　　五是特殊食品重“事前监管”轻“事后监管”之间的矛盾。
　　目前，对特殊食品的监管重“事前监管”，制定了严格的注册和备案制度，相关规定比较多。而对于特殊食品的“事后监管”，即有关生产和销售环节，相关规定比较少，主要适用一般食品的规定，并未突出《食品安全法》对特殊食品从严监管的特殊要求。特别是销售环节，目前存在的问题比较多，欺诈和虚假宣传也多发生在销售环节。
　　建议：转变监管思路，将监管重点逐渐后移。第一，完善特殊食品相关法律制度，形成更加完备的特殊食品监管法律规范体系，实行全链条监管；第二，建立并完善特殊食品监管的动态调整机制，如完善保健食品原料目录和功能目录动态调整机制，及时制定并公布保健食品允许声称的功能范围等；第三，加强对违法违规特殊食品的负面清单管理和公示系统，发挥预警惩戒和提示等功能。
　　六是违法行为隐蔽性日益增强与监管手段、监管能力不足之间的矛盾。
　　特殊食品，特别是保健食品企业采取健康讲座、旅游等方式推销产品，违法行为的隐蔽性较强。此外，随着互联网技术的发展，网络交易日益发达，对监管人员的监管能力、取证能力等都提出了严峻挑战。特别是有的企业完全采用网络交易，没有实体生产和销售场所，甚至有的将服务器放在国外，这大大增加了调查取证的难度。
　　建议：加大对监管人员的培训力度，打造一支专业化、职业化的监管队伍，提高监管部门的监管能力。同时，特殊食品从业人员，尤其是销售人员的专业化、职业化程度对保健食品市场规范化影响很大，建议充分发挥行业协会的作用，加强对从业人员的培训，加强行业自律。

□中国法学会 强梅梅