关于行政处罚案件行政机关负责人集体讨论制度的思考

　　落实行政处罚案件行政机关负责人集体讨论制度，是加强法治市场监管的重要方面。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条对适用行政机关负责人集体讨论制度作出明确规定，但在基层执法实践中如何适用该制度尚存在争议。笔者尝试从实体及程序两个方面，就如何适用行政处罚案件行政机关负责人集体讨论制度应注意的问题进行分析。
实体方面
　　一是关于行政机关负责人的范围。目前现行法律法规中尚无关于行政机关负责人的具体条款，全国人大常委会法制工作委员会《中华人民共和国行政诉讼法释义》提到行政机关负责人是指行政机关正职和副职领导人。《中华人民共和国行政处罚法释义》提到行政机关负责人是行政首长。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定的行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。《中华人民共和国立法法》第一百零四条明确：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。根据法律的一致性原则，确定行政处罚案件行政机关负责人的范围，应参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
　　二是关于适用行政机关负责人集体讨论制度的案件。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定了重大行政处罚案件决定程序，即对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。该法条明确了适用情形：因情节复杂或者重大违法行为给予的行政处罚。对比修订前的《中华人民共和国行政处罚法》三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，修订后的《中华人民共和国行政处罚法》所指的重大违法行为包括但不限于给予较重行政处罚的情形。
程序方面
　　一是关于履行集体讨论程序的时间。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第一款规定了一般行政处罚案件调查终结后分别作出何种决定的情形，即调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。调查终结是行政机关负责人应当集体讨论决定的时间起点。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件除按照一般行政处罚案件的普通程序办理外，对于符合听证条件的案件，还应按照行政处罚法第六十三条告知当事人依法享有申请举行听证的权利。当事人申请听证的，应当在作出行政处罚决定之前，按照听证程序举行听证。
　　因此，行政机关负责人应当集体讨论决定的时间具体节点应区分两种具体情形：一种是不符合听证的案件，须在书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权，当事人提出陈述申辩理由或放弃陈述权、申辩权之后；另一种是符合听证条件的，须在听证完成之后。需要注意的是，不能因为实施行政处罚告知程序前已进行负责人集体讨论但当事人未提出陈述、申辩也未要求听证而不再经过负责人集体讨论，此时如果省略相应程序则涉嫌程序违法。
　　二是关于集体讨论采用的形式。对于行政处罚案件中集体讨论的具体形式法律没有明确规定，在执法实践中可以是党组会、局长办公会、案审会等集体会议形式。但如果仅有一名行政机关负责人主持会议召集处室或科室负责人和相关工作人员开展集体讨论活动的，则属组织程序违法。
　　三是关于回避制度的适用。回避制度最能体现程序正义的特点和要求。《市场监督管理行政处罚程序规定》第四条第一款规定：“市场监督管理部门实施行政处罚实行回避制度。参与案件办理的有关人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。市场监督管理部门主要负责人的回避，由市场监督管理部门负责人集体讨论决定；市场监督管理部门其他负责人的回避，由市场监督管理部门主要负责人决定；其他有关人员的回避，由市场监督管理部门负责人决定。”因此，市场监管部门主要负责人的回避，应由部门负责人集体讨论决定。

□重庆市药品监督管理局检查二局　王献荣