我国公平竞争审查实践需求的制度回应

　　公平竞争是市场经济的重心，进一步完善公平竞争审查制度是正确处理政府与市场关系这一深化经济体制改革的核心议题，是实现国家经济治理现代化的关键，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的重要举措。为保障公平竞争审查制度实施，回应公平竞争审查工作的现实需求，根据《中华人民共和国反垄断法》《公平竞争审查条例》，市场监管总局于近期就《公平竞争审查条例实施办法（征求意见稿）》（以下简称《实施办法（征求意见稿）》）向社会公开征求意见。作为公平竞争审查制度的新发展，《实施办法（征求意见稿）》的制定，正是实现2024年中央经济工作会议提出的“必须统筹好有效市场和有为政府的关系”目标要求的具体举措。

《实施办法（征求意见稿）》为更好地实现公平竞争审查范围全覆盖提供制度保障
　　公平竞争审查制度作为评估正在拟订或现行的政策措施可能或已经产生的竞争影响，提出不妨碍政策措施目标实现、对市场竞争损害最小的替代方案的制度，其直指不当干预市场的政策措施，重点关注政府干预市场行为的负外部性，使应当由市场充分发挥作用的领域复归市场调节，进而更好地发挥政府作用，是实现我国“有效市场”与“有为政府”有机结合的重要路径，也将规范政府经济性行政行为的意义从单个部门法层面拓展到整个“经济宪法”层面，使得公平竞争审查不但成为反垄断执法机构的重要工作，也成为所有政府工作的有机组成部分。
　　公平竞争审查范围的确定，是公平竞争审查制度能在多大程度上发挥作用的关键。我国《公平竞争审查条例》关于适用范围的规定保证了公平竞争审查范围的开放性与包容性，并从起草法律、行政法规、地方性法规、规范性文件以及具体政策措施的视角出发，明确公平竞争审查范围，将涉及经营者经济活动的政策措施最大程度地纳入公平竞争审查范围，实现我国公平竞争审查制度的应审尽审。
　　本次《实施办法（征求意见稿）》第二条在《公平竞争审查条例》关于审查范围规定的基础上规定：“涉及经营者经济活动的政策措施，包括市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、技术规范、监管执法等方面可能影响经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、行政规范性文件以及具体政策措施，其中具体政策措施是指除法律、法规、规章、行政规范性文件外其他影响经营者经济活动的政策措施，包括政策性文件，起草单位编制的政府采购文件、招标文件、拟与经营者签订的行政协议和备忘录等”，进一步细化了我国公平竞争制度的审查范围，以确保出台的政策措施不会脱离宪法关于市场经济的理念、原则和精神的规定，对公平竞争审查制度进行全局性构建意义重大，能够推动形成内容完备、科学严谨的公平竞争审查制度体系。

《实施办法（征求意见稿）》为高效科学地开展公平竞争审查工作提供具体指引
　　公平竞争审查制度扮演着维护市场公平竞争的“守门人”角色，从源头上对招商引资、财政奖励、财政补贴、税收优惠政策等经济政策在市场竞争中的影响进行把关，预防和制止经济政策越过政府干预的应然边界损害市场公平竞争。公平竞争审查标准体现国家在处理市场调节与政府干预、经济效率与经济公平、竞争政策与经济政策三对关系时的基本立场，我国《公平竞争审查条例》规定了公平竞争审查标准保障机会平等的市场准入和退出标准、市场进出自由的商品要素自由流动标准、竞争公平的影响生产经营成本标准、经营自主的影响生产经营行为标准这四大标准，并通过兜底性规定，使审查标准从“列举”模式向“列举+兜底”模式转变，为公平竞争审查工作提供了一份“负面清单”，但仍属于比较原则性的规定。
　　本次《实施办法（征求意见稿）》较为详尽地规定了限制市场准入退出审查标准，限制商品、要素自由流动审查标准，影响生产经营成本审查标准，影响生产经营行为审查标准的具体内容，在《公平竞争审查条例》规定的公平竞争审查19项二级标准的基础上，将公平竞争审查四大标准细化为66项二级标准。例如，针对《公平竞争审查条例》规定的“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序”这一项二级标准，《实施办法（征求意见稿）》第九条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序的内容：（一）在全国统一的市场准入负面清单之外违规制定市场准入性质的负面清单；（二）在全国统一的市场准入负面清单之外违规设立准入许可，或者以备案、证明、目录、计划、规划、认证等方式，要求经营主体经申请获批后方可从事投资经营活动；（三）在市场准入方面，增加行政审批环节和程序，或者设置具有行政审批性质的前置性备案程序；（四）违规增设限制经营主体资质、组织形式、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式等方面的市场准入许可管理措施或者市场禁入措施；（五）违规采取临时性市场准入管理措施；（六）其他对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序的内容。”《实施办法（征求意见稿）》对公平竞争审查二级标准的细化和具体列举，能够为公平竞争审查工作提供明确、系统的指导与参考，具有较好的指引性和可操作性，便于更好地发挥公平竞争审查制度的功能。

《实施办法（征求意见稿）》秉承问题导向，回应公平竞争审查工作的制度需求
　　公平竞争审查制度是中国式现代化在竞争理论与制度实践上的创新。《实施办法（征求意见稿）》的制定，力争对公平竞争审查工作实践中面临的困难和问题予以制度回应。例如，我国《公平竞争审查条例》为进一步优化公平竞争审查机制，在总则部分专门规定了国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作，但市场监管部门在公平竞争审查工作中如何更好地发挥作用仍面临挑战。《实施办法（征求意见稿）》第三条规定：国家市场监督管理总局负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作，依法履行以下职责：“（一）指导全国公平竞争审查制度实施，推动解决制度实施中的重大问题；（二）对拟由国务院出台或者提请全国人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，会同起草单位开展公平竞争审查；（三）建立健全公平竞争审查抽查、举报处理机制，组织开展相关工作；（四）建立健全公平竞争审查督查机制，具体实施督查工作；（五）承担全国公平竞争审查制度实施情况评估工作；（六）指导、督促公平竞争审查制度实施的其他事项。”这六大职责很好地明确了市场监管部门的公平竞争审查职责。
　　又如，对于一些地方政府或部门而言，财政奖励政策、财政补贴政策和税收优惠政策是地方经济发展或产业发展的重要工具，甚至有些地方的招商引资政策主要内容就是通过财政奖励政策、财政补贴政策和税收优惠政策进行招商引资。由于给予特定经营主体和特定规模经营者的税收优惠政策，会改变参与相关市场竞争的经营主体之间的相对成本，使特定经营主体因税收优惠而获得竞争优势，有悖于市场公平竞争精神，因此“特定经营者”的认定问题在公平竞争审查工作实践中受到较多关注。《实施办法（征求意见稿）》第四十四条“本办法所称特定经营者，是指在政策措施中直接或者变相确定的某个或者某类经营者，但通过公平合理、客观明确且非排他性条件确定的除外”的规定在一定程度上可以解决公平竞争审查工作中如何准确认定“特定经营者”的困惑。
　　再如，公平竞争审查工作需要有效协调市场竞争目标与其他社会公共利益目标的冲突问题。为防止公平竞争审查的例外规定被滥用，公平竞争审查制度会严格限定例外规定的适用条件，规定例外规定的适用程序。只有在政策措施有出台的必要性、正当性，没有对竞争影响更小的替代方案且确定了合理的实施期限或者终止条件的情况下才能适用例外规定，以将有关政策措施对公平竞争的影响降到最低，确保公平竞争审查标准的严格性和公正性。《实施办法（征求意见稿）》第二十九条关于“适用条例第十二条规定的，起草单位还应当在审查结论中说明下列内容：（一）政策措施具有或者可能具有的排除、限制竞争效果；（二）适用条例第十二条规定的具体情形；（三）政策措施对公平竞争影响最小的理由；（四）政策措施实施期限或者终止条件的合理性；（五）其他需要说明的内容”的规定，可以从制度层面在一定程度上约束公平竞争审查例外规定不被滥用，保障公平竞争审查的例外规定可以发挥统筹协调作用，保障出台的包括产业政策在内的经济政策是竞争友好型的经济政策。
　　总之，公平竞争审查制度的有效实施，对于理顺政府与市场关系、充分发挥市场配置资源的决定性作用及更好发挥政府作用，具有十分重要的战略意义。可以期待的是，《实施办法（征求意见稿）》的制定实施能够在进一步落实党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“创造更加公平、更有活力的市场环境，更好维护市场秩序、激发全社会内生动力和创新活力”的高水平社会主义市场经济体制建设中发挥重要作用。

□国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员，中国人民大学法学院教授 孟雁北