对“减轻处罚”的再思考

　　编者的话
　　《行政处罚法》第二十五条、第二十七条列举了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形，却未对“从轻处罚”“减轻处罚”作出明确定义，也未对如何适用“从轻处罚”“减轻处罚”以及“从轻”“减轻”的范围、程度等作出具体规定，由此给行政机关正确理解、准确适用“从轻处罚”“减轻处罚”预留了探索和实践空间。
　　近年来，随着依法行政进程的加快，从执法实践看，各地区、各部门对“从轻处罚”的认识趋于一致，普遍认为“从轻处罚”是指行政机关根据法律的授权或者默许在可以选择的罚种之间选择适用较轻或者较少的罚种,或者在法定幅度之内选择适用较低幅度或者较少数额的处罚。但对于什么是“减轻处罚”、如何适用“减轻处罚”的理解与做法却大不相同。本期刊登相关文章，供读者借鉴和思考。

“减轻处罚”适用规则比较
　　目前对于“减轻处罚”的适用规则主要有以下模式：
　　直接在法定罚种之外另择更轻罚种，处罚幅度在法定最低限值以下。比如，《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》规定，减轻处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的一种或几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类或在一种行政处罚种类允许的幅度最低限以下予以处罚。
　　既在法定罚种之外另择更轻罚种，也在应当并处时不并处，处罚幅度在法定最低限值以下。比如，《国家工商总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》规定，减轻行政处罚是指工商行政管理机关依法在行政处罚的法定最低限度以下适用处罚。减轻行政处罚主要包含两种情形：一种是在该违法行为法定应当受到的一种或者几种处罚之外选择更轻的行政处罚种类进行处罚，或者在应当并处时不进行并处；另一种是在规定有处罚幅度的行政处罚的最低限以下予以处罚。
　　不改变法定罚种，处罚幅度在法定最低限值以下。比如，《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》规定，法律、行政法规或者部门规章已经规定处罚种类的，实施自由裁量权时，不得改变行政处罚种类。
　　应当并处时不并处，处罚幅度在法定罚款最低限值以下处以罚款。比如，《重庆市工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》规定，减轻行政处罚，是指在法定应当并处时不进行并处，以及单处或者并处罚款时在法定罚款幅度之下给予罚款。
　　既减少法定罚种，也在应当并处时不并处，处罚幅度在法定最低限值以下。比如，福建省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》规定，减轻行政处罚是指工商行政管理机关依法在行政处罚的法定最低限度以下适用处罚。以下情形为减轻处罚：（一）适用有量罚幅度的行政处罚罚则时，给予最低限以下予以处罚的；（二）应受到的两种以上行政处罚时，减少行政处罚种类的；（三）适用有并处内容的行政处罚罚则时，不予并处的。
　　在法定罚种和幅度以下予以处罚。比如，《河北省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准适用规则(试行)》规定，对当事人减轻处罚的，可以在法律责任低限以下确定处罚结果。
　　在法定最轻罚种上调减一个级次，罚款低于最低限值。比如，《四川省商务行政处罚自由裁量权适用规则》规定，减轻处罚时，可在法律规定的最轻的处罚方式上调减一个级次，罚款可低于最低限额。
　　未涉及罚种，但对减轻处罚后的下限数额作出规定。比如，《北京市园林绿化行政处罚裁量权适用规则》规定，确定减轻处罚的，应当跨越实际违法行为对应的裁量档位进行减轻处罚，但减轻处罚的不得低于法定处罚幅度最低限。

对“减轻处罚”几个问题的思考
　　什么是“减轻处罚”一般认为，“减轻处罚”是指行政机关在法定处罚种类或者法定处罚幅度以下实施的处罚。
　　“减轻处罚”具有以下特征：“减轻处罚”是行政机关突破法律规定，在法定处罚种类或者法定处罚幅度以下对当事人违法行为实施的“法外”处罚；“减轻处罚”介于“从轻处罚”与“免予处罚”之间，是比“从轻处罚”程度更轻的处罚；“减轻处罚”只能针对法定事由和情节；实施“减轻处罚”的目的在于维护当事人的合法权益，实现法律公平正义的价值追求，体现行政处罚过罚相当和合法性、适当性原则。
　　“减轻处罚”的适用情境
　　“从轻处罚”是行政机关在“可以”选择的范围内行使选择权的结果，包括对是否处罚的选择、对罚种的选择和对处罚幅度（数额）的选择。而“减轻处罚”适用于“应当处罚”中，在“应当处罚”的罚种、幅度（数额）以内，行政机关无权选择而只能在对事实、情节进行判断的基础上作出“减轻”的裁决，包括是否“减轻”的裁决、如何“减轻”的裁决、“减轻”的范围和程度的裁决。
　　“减轻处罚”减什么
　　行政处罚是指行政机关依照法定权限和程序对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人所给予的惩戒和制裁，法定性、制裁性、不利性是行政处罚的主要特征。
　　《行政处罚法》第八条第（一）项到第（六）项列举了警告、罚款等6类10种行政处罚种类。从对当事人造成的不利性影响来看，这些处罚种类从轻到重依次为警告、没收违法所得、没收非法财物、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证（暂扣或者吊销执照）、行政拘留。“减轻处罚”就是在法定处罚种类或者法定处罚幅度（数额）基础上，对具备“减轻处罚”情节的当事人作出的处罚种类减少、处罚幅度（数额）降低的裁决，是对当事人更进一步的责任豁免和宽容，减掉的是相对于一般情节或者从轻处罚情节当事人更多的法律责任，更大的人身性、资格性、行为性、财产性、声誉性损失。
　　“减轻处罚”的适用情形
　　行政机关应严格依照《行政处罚法》第二十五条、第二十七条以及其他法律、法规的专门规定（如《食品安全法》第一百三十六条、《产品质量法》第五十五条），针对特定情形适用“减轻处罚”。那种通过制定自由裁量权规则任意扩大“减轻处罚”适用范围和情形的做法有悖于法治精神和行政处罚合法性原则，应当予以纠正。
　　“减轻处罚”的顺序和程度
　　为充分说明这个问题，笔者引入“基本罚种”“并处罚种”“严重罚种”三个概念。一般来说，“严重罚种”是最重的罚种，多为吊销许可证或者执照；“并处罚种”多为并处罚款（也有例外，比如《产品质量法》第五章罚则中把“没收违法所得”作为“并处罚种”规定）；“基本罚种”多为警告、没收违法所得、没收非法财物等。
　　减的顺序：在“基本罚种”“并处罚种”“严重罚种”之间从重到轻渐进减，先减“严重罚种”，再减“并处罚种”，最后减“基本罚种”；对能够减轻的罚种按梯次渐次减，比如，对于“并处罚款”，既可在本梯次最低罚款限值以下裁决罚款数额，也可以将相关违法行为下调一个梯次；对吊销许可证或者营业执照、警告等无法减轻的罚种，直接裁决不吊销、不警告。
　　减的程度：一切相等的情况必须平等地对待，一切在这方面不相等的情况必须不平等地对待，比较不平等的对待必须和比较不相等的情况保持对应关系。“减轻处罚”必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害后果相当，兼顾行政目标的实现与当事人权益的保护，平衡行政处罚给当事人所造成的损失与行政处罚所要谋求的社会公共利益，“减轻”的程度必须与行政机关判断、认定的减轻情节成正比关系，既防止该减不减而损害当事人正当权益，也力戒随意减、任意减而损害法律权威；除非有法律、法规的特别规定，“减轻处罚”不允许减掉所有罚种而对当事人不作行政处罚。
　　“没收”是否适用“减轻处罚”
　　“没收违法所得”“没收违法生产经营的食品、食品添加剂”（《食品安全法》），“没收违法生产、销售的产品”（《产品质量法》），“没收、销毁侵权商品”（《商标法》）等，此类“没收”的对象都不是当事人的合法财产，“没收”实质上具有追缴性质而非当事人因实施违法行为而需要付出的额外代价。因此，此类“没收”无论是罚种还是范围抑或数额（量）都不适用“减轻”。
　　“没收从事违法经营活动的专用工具、设备”（《互联网上网服务营业场所管理条例》），“没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”（《食品安全法》）等，此类“没收”的对象都是当事人的合法财产，“没收”实质上具有取缔性质，“没收”的目的在于制止、消除违法行为，铲除其赖以存续的外在条件。如果当事人已经主动停止违法行为、消除违法后果，行政机关对此类“没收”可以适用“减轻”而不“没收”。
　　“减轻处罚”能否在法外直接另择更轻罚种
　　笔者的观点是否定的。理由如下：
　　处罚法定原则是行政处罚的一项首要原则。由于行政处罚必然导致当事人人身权利、资格权利、行为权利、财产权利、名誉权利等受到限制或者剥夺，因此，对什么样的行为属于违法并且应当受到处罚、对其处以什么种类和内容的处罚、处罚必须依循和遵守什么样的程序等都必须由法律规范予以明确规定，行政机关必须依照法定依据，遵守法定程序，依法作出处罚决定。
　　“减轻处罚”必须依法，结果必须合法。法律不存在任意的“减轻”，只有受法律约束的“减轻”。在“减轻处罚”时抛开各种法定罚种而直接另择更轻罚种的做法，不符合法治精神，违反行政处罚法定原则，其实质上属于“法外”自设罚种，一旦发生行政诉讼、行政复议或者上级机关执法监督，极有可能因处罚无法定依据而被撤销。
　　“减轻处罚”的程序
　　坚持先例原则。坚持先例原则，就是要在裁决每一起“减轻处罚”案件时都要保持罚种、范围、程度的相对稳定和相对连续，克服和纠正反复无常、畸轻畸重的情况。
　　坚持说理原则。理由重于结论。行政机关不仅要在行政处罚决定书中详细叙明“减轻处罚”的事实、情节、证据和理由，也要建立“减轻处罚”说理制度：办案机构在调查终结报告中，对“减轻处罚”的证据、理由、依据以及“减轻处罚”的范围、程度等作出详细说明；法制机构在案件核审意见书中，对是否同意“减轻处罚”提出明确建议并说明理由；行政首长或者有关会议，对是否作出“减轻处罚”决定提出结论性意见。

几点建议
　　建议立法机关对“减轻处罚”的定义、范围、适用规则等作出明确规定，消除法律空白。
　　建议中央部委或者省级政府层面统一制定本行业或者本行政区域行政处罚自由裁量权适用细则和裁量基准，防止政出多门，确保执法标准统一。
　　建议各行政机关严格依照法定原则、法定程序审慎裁决“减轻处罚”案件，同时强化内部监督和制约，确保法律得到切实有效的贯彻执行。

□江苏省南京市溧水区市场监督管理局 李卫群