工商行政复议疑难问题探析

　　一、公益举报人向工商部门举报企业违法经营，对工商部门处理违法经营的决定是否有权申请行政复议？
　　《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当受理。
　　笔者认为，公益举报人对工商部门处理企业违法经营的决定无权申请行政复议。在这种情形下，行政机关的具体行政行为没有侵犯公益举报人的合法权益，即公益举报人不是具体行政行为的利害关系人，因此公益举报人无权申请行政复议。2016年3月30日，北京市高级人民法院就王成佼诉国家工商总局一案作出终审判决，支持了国家工商总局不受理这类行政复议申请的决定。
　　二、对复议决定不服，向上一级工商部门提出复查监督申请，应按何种程序处理？对复议决定的复查监督结论是否可以采取诉讼救济？
　　《行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。《行政复议法》第三十三条规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
　　《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼；法律另有规定的除外。
　　上述法律规定已经十分明确，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，申请人应当履行行政复议决定，除规定行政诉讼这一救济渠道外，未规定诸如复查监督等其他救济渠道。因此，笔者认为，向上一级工商部门提出复查监督申请的行为没有法律依据，上级部门应当不予受理，更谈不上按何种程序处理以及对复议决定的复查监督结论是否可以诉讼救济。
　　三、当事人邮寄投诉举报信被收发室拒收，提起行政复议申请，应如何处理？
　　根据《邮政法实施细则》第三十七条的规定，邮件一般按址投递，单位、位内附设的机构和个人以及单位院内宿舍用户的邮件，投递到单位收发室。
　　通过信函形式向行政机关投诉举报是投诉举报中传统的、重要的、使用频次较高的方式，一直为我国法律所认可。单位收发室收发单位邮件是其法定义务，行政机关收发室拒收邮件行为应视为该行政机关的行为，如果以消极方式予以拒收属于行政不作为。当事人如果以收发室拒收投诉举报信为由提起行政复议申请，应当按照行政机关不作为处理。
　　四、申请人在行政复议申请书中明确要求对复议事项组织听证、邮寄被申请人答复书，应如何处理？
　　《行政复议法实施条例》第三十三条规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。因此，如果申请人在行政复议书中明确要求对复议组织听证的，可以采取听证的方式审理。
　　《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。根据该条规定，行政机关只要保障申请人对被申请人提出的书面答复的查阅权即可，没有规定向申请人邮寄被申请人答复书的法定义务。当然，出于充分保障申请人知情权、参与权的考虑，行政机关可以把向申请人邮寄被申请人答复书作为高于法定职责标准的工作选项，但这不是强制性的工作要求。
　　五、职业索赔人网购后，就同一事实分别依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》和28号令同时提出两次复议申请，应如何处理？
　　根据《消费者权益保护法》第三十九条的规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过5种途径解决：与经营者协商和解、请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解、向有关行政部门投诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁、向人民法院提起诉讼。根据《行政复议法》第八条的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，应依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
　　由此可见，投诉针对的是消费者与经营者发生的消费争议，其特点是消费者认为自身权益受到经营者的侵害而要求行政机关解决民事争议。在实践中，对投诉处理行为要分情况区别对待。如果当事人认为处理机关不作为提出行政复议申请，应纳入行政复议范围。如果当事人不服行政机关的调解结果，则不属于行政复议范围。举报处理行为一般应纳入行政复议受案范围。
　　六、对政府信息公开申请答复不服，如答复机关未公开案件经办人、法制机构人员等，是否可以申请复议？应如何处理？
　　《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。
　　案件承办人信息、法制机构人员信息不属于行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息，且与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关，申请人无权申请复议。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，这些事项属于不予公开范围，应当告知申请人并说明理由。
　　此外，行政机关没有公开案件经办人、法制机构人员等信息的法定职责。《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第二条规定，工商行政管理部门适用一般程序作出行政处罚决定的相关信息应当向社会公示。公示的信息主要包括行政处罚决定书和行政处罚信息摘要。《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第四条规定，工商行政管理部门应当严格依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定制作行政处罚决定书，并制作行政处罚信息摘要附于行政处罚决定书之前。行政处罚信息摘要的内容包括：行政处罚决定书文号、行政处罚当事人基本情况、违法行为类型、行政处罚内容、作出行政处罚决定的行政机关名称和日期。案件承办人信息、法制机构人员信息不在行政处罚决定书之中，不属于行政处罚信息公示范围。
　　七、经销商因经销侵权商品被工商部门行政处罚但未申请行政复议，生产商是否可以申请复议？
　　根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议申请应当予以受理。工商机关的处罚决定直接影响生产商的利益，生产商与工商机关的处罚决定有利害关系，可以申请行政复议。
　　八、工商部门作出的责令改正处理决定是否属于复议受案范围？
　　《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法》第六条规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。
　　责令改正虽然不是行政处罚，但是属于具体行政行为。只要当事人认为责令改正这一具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以提起行政复议。国家工商总局公布的责令改正通知书中也有告知当事人复议权的相关内容。
　　九、申请人补正复议材料是否要通过书面形式？对补正次数是否有必要作出限制？
　　根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。
　　由此可见，申请人补正复议材料必须通过书面形式，但对补正次数相关法律没有规定。《行政诉讼法》第五十一条规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。参照该规定，笔者认为行政机关应当一次性告知当事人需要补正的内容。
　　十、如果继续性违法行为的起点在新法实施之前，工商机关作出处罚决定在新法实施之后，应适用新法还是旧法？
　　这种违反行政法律规定的行为存在连续或继续状态，且行为开始于旧法实施期间，结束于新法生效之后，跨越新旧两部法律的情形，一般称为跨法违法行为。对于此类违法行为的法律适用，目前存在较大争议。
　　《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”可见，在新旧法律相冲突或者旧法未对相关问题作出规定时，如果适用新的法律规定，必须满足两个条件：一是新法律规定对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好的保护，二是必须存在有关新法律适用的特别规定。
　　《刑法》第十二条规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”该条规定了“从旧兼从轻”原则，可以看作是对法不溯及既往原则的具体化。
　　对于新旧法律处于交替时期的衔接问题，《行政处罚法》并未作出具体的规定，但《刑法》和《行政处罚法》都是关于公权力与私权利关系的法律，有很多相似之处，所以行政处罚参照《刑法》中的“从旧兼从轻”原则，即“有利于被处罚人”的原则比较恰当。
　　当然，为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和法律利益也作出了特别规定的除外，实践中也有这样的先例。例如，《医疗器械监督管理条例》于2014年2月12日国务院第39次常务会议修订通过后，国家食药监总局于《医疗器械监督管理条例》6月1日生效前发布《关于贯彻实施〈医疗器械监督管理条例〉有关事项的公告（第23号）》，其中明确规定：“医疗器械违法行为发生在2014年6月1日以前的，适用修订前的《医疗器械监督管理条例》，但新修订的《医疗器械监督管理条例》不认为违法或者处罚较轻的，适用新修订的《医疗器械监督管理条例》。违法行为发生在2014年6月1日以后的，适用新修订的《医疗器械监督管理条例》。”
　　十一、随着职业索赔人复议案件的增多，此类案件大多通过邮寄身份证复印件和网购截图等申请复议，难以确定其真实身份和真实意图及消费事实。能否要求申请人提供身份证原件或要求申请人亲自到复议机关，以核实真实身份和真实意思表示？
　　笔者认为，不应要求申请人提供身份证原件或要求申请人亲自到复议机关核实真实身份和真实意思表示，这样做于法无据，相当于对申请人增设了法律规定之外的义务。
　　《行政复议法实施条例》第十八条规定：“申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。”《行政复议法实施条例》第二十一条规定：“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；（三）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。”《行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”《行政复议法实施条例》第三十四条规定：“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。”
　　在上述规定中，无论是关于申请人义务，还是关于复议机关权利，均没有要求申请人提供身份证原件或亲自到复议机关核实身份的内容。

□河北省承德市市场监管局
　　梁仕成 张婷婷