上海自贸区保税区“先照后证”改革实践和思考

　　“先照后证”改革释放发展红利
　　改革激发了市场的活力。2013年10月1日实施“先照后证”以来，上海自贸区保税区每年平均新增15000户企业，到2016年2月末，片区共有企业38349户，比设立自贸区前增长了5倍。
　　企业办照更便利。以保税区餐饮行业为例，实施“先照后证”后，办理营业执照只需9个工作日，在取得后置许可后，也不需要再增加经营范围，避免了申请人在几个部门间往返，费时费力。
　　减少了无照经营户的数量。实施“先照后证”改革前，企业因前置审批无法取得而导致的无照经营风险较大。特别是餐饮、食品生产、流通，以及互联网经营服务、足浴、理发、包装装潢印刷、劳务中介、证券投资咨询等行业，办理许可证花费时间较长，而场地必须提前租赁，个别投资者为收回成本铤而走险，从事无照经营。实施“先照后证”改革后，经营者办理营业执照后可从事许可经营之外的经营，客观上减少了投资损失，减少了无照经营户的数量，还能在一定程度上缓解无照经营者与监管部门的矛盾。

面临的问题
　　企业风险不可预见。部分企业特别是新设企业，由于缺少办理证照的经验，在取得营业执照后往往会遭遇办理许可证的各种难题，造成投资损失。
　　信息推送渠道不顺畅。浦东新区在实行“先照后证、证照分离”改革后，通过“双告知”把后续办证信息传递至企业和许可监管部门。大部分“先照后证”的抄告信息可以通过统一信息推送平台适时告知相关许可部门，但因部分职能部门尚未纳入统一信息推送平台，相关后续审批职能无人认领。这种情况下，市场监管部门在企业取得营业执照后，只能把材料报送至地方政府，由地方政府把信息送达相关职能部门，或网上公示办照信息，收到推送信息后的反馈机制尚未建立。
　　后续监管压力较大。一方面，由于办理营业执照相对容易，办理许可证比较难，一些企业长期不经营、不年报，导致大量“失联企业”产生，给监管工作带来困难；另一方面，对于一些已经办理了营业执照，营业执照上也明确了相关经营范围，但是无法取得许可证，却铤而走险开展非法经营活动的，显然不能认定为“无照经营”，相应许可部门监管压力很大。

几点建议
　　加强对企业的提前告知。市场监管部门可在三个环节对企业采取预先告知。一是提前宣传，在登记注册服务场所的醒目位置，公示办理相关后置许可证的申请条件，便于企业了解。二是约谈告知，了解企业的设立目的、经营事项，告知企业从事经营所需要的后置许可申请条件。三是办照告知，对涉及后置许可的，在办理营业执照过程中把许可申请的要求、场地标准告知企业。
　　完善信息推送和反馈机制。应进一步扩大许可信息交互共享平台的参与面，特别要把垂直管理的职能部门纳入信息推送平台中。同时从3个方面建立和完善反馈机制：一是反馈监管主体。后置许可部门在收到办照告知信息后，反馈属地市场监管部门主体名称、联系方式，便于市场监管部门发现违法经营线索后进行抄告。二是反馈办证信息。后置许可部门办理了许可证后，把许可证号、实际经营地点、有效期、许可项目等信息一并反馈给市场监管部门。三是公示办证信息。在信用信息公示网上，对于未取得许可证的经营范围，应当特别标注。对已取得许可证的，附带公示许可证编号、有效期、许可范围等，方便社会公众了解情况，参与监督。同时，应当将许可信息与登记注册信息相关联，便于在信息抽查中检查企业许可公示信息。
　　完善事中事后监管法律体系。建议适时修改《无照经营查处取缔办法》第四条，增加第（六）项“已经获得营业执照核准登记的经营范围，但未取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的违法经营行为”。上述行为本质上与该条第（五）项一样，都属于“有照无证”违法经营行为，应一视同仁进行查处。在实践层面，要进一步完善部门协同机制和后续监管机制。由地方政府牵头，建立联席会议制度，通过许可信息共享平台和监管信息共享平台定期分享信息。地方政府应督促各职能部门把许可主体及时纳入监管范围，对“有照无证”经营户设定监管频次及检查内容。如发现违法经营行为成片出现或较难处理的，应通过联席会议提出，由地方政府协同各职能部门联合执法，通过信用约束、信息公示等方法对违法主体进行制约，使其“一处违法，处处受限”，最终迫使其放弃违法经营。

□上海自贸区工商局保税区分局 徐 旭