四川广元查处公墓销售限制竞争案

　　案情简介

办案机关：四川省广元市工商局
处罚时间：2016年12月
处罚结果：罚款6万元

　　四川省广元市某县公墓于1991年8月10日经四川省民政厅批准成立，系广元市某县所在镇唯一一家合法提供“销售墓位（墓穴）、安放骨灰”服务的社会公共墓地。
　　2004年11月5日，当事人和公墓联合经营体由某县民政局作为甲方，与乙方伏某签订《公墓联合经营协议书》，实行甲乙双方联合经营。2008年4月28日，某县殡仪馆和公墓承继某县民政局在上述联合经营协议中的权利义务，并共同作为甲方，与乙方伏某续签《联合经营协议书》，约定某县殡仪馆和公墓由乙方以甲方的名义负责经营等事项。
　　自2010年1月至2015年10月，伏某以当事人的名义销售公墓墓位，与丧者家属签订《公墓墓位销售合同》。该《合同》设定格式条款，将墓体产品（墓碑）与墓穴使用权合并捆绑进行销售，限定凡在当事人处安葬逝者的丧者家属，必须购买由当事人提供的墓碑，而不允许安放在其他地方自行购买相同规格型号的墓碑。该《合同》由当事人自行预先制定后印制在合同上，针对所有丧者家属统一反复使用，并且不与丧者家属平等自愿协商，只要丧者家属签订《公墓墓位销售合同》就必须接受上述条款内容的约束。2015年10月至今，当事人在销售公墓墓位过程中虽然停止使用《公墓墓位销售合同》，但与丧者家属之间的权利义务关系仍然按照上述《合同》内容执行。
　　广元市工商局认为，当事人作为某县行政区域内唯一一家经四川省民政厅依法批准建立的合法社会公共墓地，丧者家属对当事人提供的服务具有较强的依赖性，属于依法具有独占地位的经营者。当事人的上述行为违反了《四川省反不正当竞争条例》第二十二条的规定，构成滥用独占地位限制竞争行为。根据《四川省反不正当竞争条例》第四十六条之规定，该局对当事人作出行政处罚。

办案人员谈体会——证据收集固定是关键

　　生老病死是自然规律，亲人离世无疑带给家人无尽的伤痛，而殡葬行业暴利、黑幕等更是让人诟病。2016年12月，通过前期6个月对供电、供水、供气、殡葬、银行等公用企业的限制竞争行为进行大量的调查摸排，四川省广元市工商局围绕“净市场、促公平、助发展”主题，开展为期100天的公用企业限制竞争和垄断行为突出问题集中整治行动，重点查处供水、供电、供气、殡葬等公用企业滥收费用、指定交易、排除限制竞争等行为。
　　2016年5月，广元市工商局集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动铺开，选择了社会反映强烈、限制竞争行为表现明显，问题较多的殡葬行业为突破口，对全市3家殡仪馆和9家社会公共墓地进行逐一摸排，发现涉及本案当事人的投诉较多。经领导批准，市工商局对当事人立案调查。

破解证据收集固定难点
　　殡葬服务涉及社会面广，服务内容多，行业法律法规和规范性文件较为单一，地方政府政策性干预较多，相对工商行政执法而言是较为冷僻的行业和领域。本案是广元市首次查处的公墓经营者限制竞争案，从立案到结案历时半年多，一度因案情复杂延期调查，市工商局几经周折，克服重重阻力才得以结案。办案人员体会到，查办此类案件最大的难点是案件的证据收集和固定工作。
　　初次取证，当事人态度恶劣，自认为是经四川省民政厅批准成立，系某县境内唯一一家合法提供“销售墓位（墓穴）、安放骨灰”服务的社会公共墓地经营者，提供墓地捆绑销售墓碑等是理所应当的，是沿袭多年的行业惯例，不存在侵权违法行为。
　　随后，办案人员遇到涉嫌违法事实中的财务情况难以取证的问题：一是民间资金和殡葬事业单位联合经营，实际掌控经营的多是民间资本，出于规避税收或隐瞒利润的目的，经营方故意不建立账目或销毁以往年度账册；二是建墓材料费不属政府定价项目，由公墓方报同级物价、财政和民政局备案，本案当事人将所有建墓材料和墓碑打捆备案，销售时不列销售明细项目，甚至借机收取其他费用，导致办案人员查案时难以计算墓碑销售的违法所得或其他财务费用。
　　而丧者家属失去亲人悲伤不已，觉得为已过世的亲人花大价钱进行安葬是应该的，不愿再提及相关话题，加之缺乏维护自身合法权益的意识，不能清晰有效地向办案人员陈述已接受的殡葬服务情况。

深挖细耕锁定违法行为
　　针对上述案件收集固定的难点问题，广元市工商局召开案情分析会，以本级机关经检支队为主，抽调各县执法办案骨干，分成协调指挥、法律政策和执法办案三个小组：由分管执法的市工商局副局长燕加武带队专题给四川省工商局汇报并争取支持；查阅学习《殡葬管理条例》《四川省殡葬管理条例》《四川省公墓管理条例》等民政、发改委有关部门规范性文件，明确殡仪馆和社会公墓禁止其他单位个人经营、火葬基本服务、墓位占地面积、墓地绿化等有关法律和文件规定，为执法办案提供法律法规依据和政策文件支撑；举行公墓上级主管相关部门代表、当事人参加的殡葬业座谈会，并对其宣传相关法律法规；利用各种媒体宣传相关法律法规，提高社会各界参与的积极性，同时畅通举报投诉渠道、扩大线索来源。
　　执法办案小组分头深挖细耕，加大外围取证、锁定涉嫌违法行为的力度。2016年7月～9月，办案人员顶高温、冒酷暑，取得丧者家属的理解和支持，打电话上千次，走访约谈丧者家属50多人次，形成包括《遗体火化证》和《骨灰寄存证》、清单、《四川省广元市国家税务局通用定额发票》和丧者家属身份证复印件及《收款收据》复印件等调查笔录13份。同时，执法办案小组多次与县民政局沟通，走访相关行业部门和经营户，并在相关部门复印、调取相关证据材料。经过执法办案小组艰苦细致的努力，诸多有价值的证据被一一固定，为本案顺利查办奠定坚实的基础。
　　此外，广元市工商局以本案为突破口，查处殡葬行业限制竞争案件5件、结案1件，起到“查处一件案件，纠正一个行为，规范一个行业”的积极作用。同时，市工商局采取集体座谈、个别约谈、主动登门等形式，先后对市城区商业银行及市天然气公司、市供排水公司开展行政指导，规范燃气行业供用气合同文本，有效规范了公用企业经营行为。

□四川省广元市工商局 张 睫