江苏苏州探索德法共治化解消费纠纷

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　　近年来，随着《消费者权益保护法》《食品安全法》《广告法》和《互联网广告管理暂行办法》等法律、法规的实施，违法行为惩罚力度和民事惩罚性赔偿的幅度都有所加大。在看到法治正面成效的同时，社会上也出现了一些以营利为目的的职业投诉举报机构和个人，俗称职业举报人。2017年1月至7月，江苏省苏州市工商局受理行政复议102件，比去年同期增长148%，其中72件来自职业举报人,占70%以上。作为复议机关，既要纠正基层不当的行政行为，维护经营者、举报人的合法权益，又要兼顾社会公平正义。近两年来，苏州市工商局积极落实《行政处罚法》教育与处罚相结合的原则，以行政执法和行政复议为抓手，在化解消费纠纷方面积极探索和实践，取得了一定成绩。
　　德治最初是我国古代的治国理念，是儒家学说倡导的一种道德规范，其主要观点是以道德感化教育人，讲究“为政以德，德主刑辅”。德治注重“以德服人”，教育人们在处理问题时能以高尚的道德标准为行为准则。
　　现代意义上的法治强调以法治国，法律至上，法律具有最高地位，法律面前人人平等。总体来说包括实质意义上的法治和形式意义上的法治，实质意义上的法治更注重亚里士多德所说的“良法及所有人都遵守法”，强调法律的公平、正义和法的价值、原则、精神等内容。形式意义上的法治强调规则的力量，注重运用实证分析等方式去理解法律和执行法律。
　　改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大进步，但整个社会的道德水平与经济发展水平并未同步。一方面，传统儒家学说主张的“仁义礼智信”等基本道德观念在一定程度上受到商业理念的冲击，德治的力量不足以约束社会行为；另一方面，全民守法的社会风气尚未完全形成。在现代社会治理中，法律是底线，是人人遵守的硬约束，“严格执法、公正司法、全民守法”也是人民对法治社会的美好愿景。但是，仅有法治而没有道德精神引领的社会是缺乏凝聚力的，道德是社会的软约束。在强调全面依法治国的今天，“以德服人，以德育人”的德治观与法治观相辅相成，法治与德治同步建设，对于实现国家长治久安和保障消费者、经营者合法权益至关重要。

积极运用行政复议调解功能化解消费纠纷
　　2015年3月，苏州市某区市场监管局接到举报称，举报人在A超市购买了××牌砧板，生产商是温岭市某塑料厂，执行标准为QB/T1870-1993塑料菜板，产品包装无工业产品生产许可标志。举报人要求查处违法行为，将查处结果书面告知举报人。经查，A超市共采购菜板10块，进货价格每块7.5元，该塑料厂没有取得工业产品生产许可证。至案发，A超市共销售6块塑料菜板，违法所得13.8元。该区市场监管局依据《工业产品生产许可证管理条例》，对A超市没收违法所得13.8元，并处罚款50000元。A超市不服行政处罚决定，提出行政复议。
　　进一步调查得知，上述举报人在苏州全市范围内至少举报了几十起相同类型的案件，如果被举报人同意与其“私了”并支付大额费用，则其会撤回举报。与之对应的是，许多被举报的超市或个体工商户是一家人生计的来源。不少经营者认为，市场监督部门处罚太重，对如此微小且明显应由生产者承担责任的行为处以重罚，显失公平，要集体向政府反映。从市场监管部门的角度出发，只要构成违法行为，法律规定最低处罚5万元，擅自降低处罚幅度，举报人可能会向纪检监察部门举报，要求调查处理或追责执法部门。
　　面对上述两难局面，笔者认为：第一，本案中A超市销售涉嫌违法产品的金额极小，违法情节明显轻微；第二，塑料菜板有无标注工业产品生产许可标志，一般不会对消费者产生误导或损害，普通消费者甚至不会注意这一点；第三，无论从社会常识还是从《工业产品生产许可证管理条例》的规定看，取得生产许可证标志及将其印制在商品或外包装上，是生产者的责任，对于A超市而言，要求其从成千上万种商品中注意到这一特殊要求，明显超出了合理的范围。
　　对于本案，复议机构积极协调，在情理法的多重选择中，找到了一条解决之道。根据《行政复议法实施条例》相关规定，当事人可以按照自愿、合法的原则，对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权进行调解。最终双方在复议机构的主持下，本着尊重事实、尊重法律，同时也不放任相关恶意投诉泛滥的原则，达成调解协议，将罚款金额由5万元调整为3000元，并依法以《行政复议法实施条例》规定的行政复议调解书形式予以结案。

坚持教育与处罚相结合原则
　　新《广告法》实施后，“杭州市最好吃的糖炒栗子”案在网络上引起了很大反响，众说纷芸。与此类似的案例是，C举报人举报苏州某照明公司在网上开设的某家居专营店标注“××照明，照明行业第一品牌”，其购买了2只照明床头灯，消费258元，该公司宣传的“第一品牌”无法律依据，对消费者构成了欺诈，给举报人造成了损失，违反《广告法》等相关规定。举报人要求：调解并责令被投诉人退还购物款258元，依法赔偿申请人；依法查处被举报人的违法行为，并依法予以举报人奖励。当地市场监管局认为，该公司发布含有绝对化用语广告的行为涉嫌违反《广告法》有关规定，应对该公司予以处罚。鉴于该公司在执法人员调查之前已主动撤换了含有绝对化用语的广告页面，涉案金额很小，并能积极配合执法人员调查处理，主动承认错误行为，结合《行政处罚法》相关规定，对该公司减轻处罚，罚款10000元。C举报人认为上述减轻处罚不正确，提出了行政复议。
　　本案实质上仍是法律适用的自由裁量问题。执法部门与法院依然面临两难选择，事实上成为了职业举报人与涉事公司谈判要价的筹码。笔者认为，《行政处罚法》规定当事人在具备法律规定的若干情形时可以从轻、减轻或者不予行政处罚，实质是赋予行政机关一定的自由裁量权力。行政机关在作出行政处罚时，应主动判断当事人是否具备《行政处罚法》规定的从轻或减轻情形。一般可以从以下几个方面判断：一是主动消除、减轻违法行为危害后果是两种不同情形，只要两者居其一即可；二是主动消除是指在行政机关强制要求改正前消除而非强求在检查前消除，只要当事人有主动的行为表示即可，当然，越早纠正情节越轻；三是危害后果并不严重；四是当事人主动实施了减轻危害后果的行为，而发布违法广告的危害后果，是指违法广告对消费者购买行为或接受服务行为的影响。
　　本案中，涉事公司在执法人员调查前已自行撤换了相关网页的违法宣传内容，消除了违法广告的影响，可以认定为对违法行为的补救，主动消除违法行为的危害后果。综合考虑立法目的、违法行为的性质、情节、社会危害程度及过罚相当等多重因素，市场监管部门对该公司作出的减轻处罚并无不当，也符合《江苏省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》规定的减轻行政处罚规定的情形。行政复议裁定维持行政处罚决定，对C举报人的请求不予支持。
　　上述两个复议案件结果公开后，对基层处理类似案件提供了明确指引和参考。苏州许多地区市场监管部门对类似的情节轻微、危害后果不大、当事人主动纠正的案件，不再机械执法，而是按照实事求是、德法共治的精神，既对违法行为进行处罚，又能考虑情理法的有效融合，较好地化解了消费纠纷，促进了社会和谐。
　　职业举报人的存在，短期内对规范企业经营行为和监督行政机关执法行为有一定的积极作用。但是，全国各地大幅增长的职业举报背离了立法本意，扰乱了企业正常经营秩序，违背了社会公德，也浪费了行政和司法资源。如何实现严格执法，同时合理限制职业举报人滥用举报权，维护社会公平正义，还企业公平的营商环境，维护消费者的合法权益，需要各级行政执法机关共同努力，探索真正有效的路径。

□江苏省苏州市工商局副局长 张树杰