无证无照经营整治全环节治理模式浅析

　　无照经营是城市管理的顽症。无照经营的存在不仅损害公平竞争的市场环境，造成国家税费流失，破坏市容环境，还助长了制假售假行为，带来社会治安和公共安全隐患。北京市工商部门作为首都市场秩序监管主要职能部门，在京津冀协同发展、疏解非首都功能的大背景下，探索建立无证无照经营整治全环节治理模式，意义重大。

无照经营成因及危害
　　一是经营场地不符合条件。经营场地不符合条件而难以办理营业执照，是无照经营存在的主要原因。目前，无照经营户多在住宅和违章建筑内开展经营活动，无照经营者大多为下岗人员、失业人员、外来人员，经营场地问题不解决，难以从根本上解决无照经营问题。
　　二是反复性强。近年来，大量外地人员聚集在违章建筑和住宅性质出租屋内经营，由于经营成本低，经营的盲目性、随意性和流动性极大。违章建筑房主给这些无照经营者提供了生存土壤，给无照经营清理带来了极大的困难。
　　三是低价消费需求现实存在。无照经营业态多为居民服务业和零售业，主要为附近居民提供便利、实惠的服务或生活必需品。无照经营的服务对象主要定位于低价消费者，这类消费者自我保护意识不强，对价格低廉的需求明显高于对高质量的需求；无照经营户经营成本低、规模小、商品质次价低，二者形成了较为稳定的供需关系。而且，这类消费者往往以自身生活受到影响为由对执法部门的整治、清理行动有意见，容易影响执法环境。

摸清底数 疏堵结合
　　一是重视基础数据，落实责任，做到情况“四清”。制定具体的实施方案，层层签订责任状，对辖区经营户进行拉网式检查，做到无照经营户底数清、无照经营场所具体位置清、无照经营基本情况清、未办理营业执照的原因清；对辖区进行全面摸排，摸清底数，建立无照台账，部门间数据共享。
　　二是疏堵结合，引导办照。对符合条件的商户做好国家法律法规宣传工作，坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，加强行政指导，引导、督促其尽快办理证照。
　　三是强化综合执法，清理无照经营。以北京城市副中心建设为契机，将无照治理融入非首都功能疏解工作当中，积极争取属地政府的支持，强化属地责任。
　　明确部门职责，发挥联合执法的作用，形成执法合力。以实现监管和执法效能最大化为目标，加强与食药监、综治、公安、城管、卫生、质检等部门的协调联动，聚合职能优势，建立执法协作和信息互通机制；在日常监管中建立“一家发现、转告相关、部门联动、综合治理”的工作机制，对于高风险问题，做到“先行控制、再分责任”，从而形成以社会服务和管理为共同目标指向、各部门综合履职的协作体系。
　　推动各部门各层级联动执法，加强基层监管合作，促进基层工作无缝对接。对无照经营屡查不改、抗拒执法检查的经营户，对涉及生产安全、食品安全、公共安全、环境保护，未取得前置许可的经营户，积极协调相关部门，坚决予以清理。
　　四是源头治理。联合城管部门，拆除违章建筑，结合“开墙打洞”整治，恢复房屋结构，彻底清理一批无照经营户。

注重场所利用 引导消费习惯
　　一是结合疏解非首都核心功能、建设城市副中心等重大工作，充分利用各类媒体以及重点地段、主要大街、社区内的公告栏、广告牌、宣传栏等，开展多层次多角度宣传活动，营造无照经营整治的良好舆论氛围。
　　二是充分考虑群众利益，依托社区开展现场检测、实例宣传等活动，告知无照经营威胁群众健康，使广大人民群众认识到无照经营的危害性和严重性，激发广大群众参与社会综合管理的主动性，减少治理过程中可能面对的阻力。
　　三是做好房主的思想工作，结合房地产中介整治工作，引导房主自我规范。
　　四是着眼长远，注重规划。有需求才有供给，解决民生刚需，做好后续服务，是整治无照经营的关键。针对低价消费有其市场需求，民生刚需和困难群众的生计问题，街道应统一对相关经营场地进行规划。比如，北京市中关村街道社区服务中心根据居民实际需求，规划一定数量的果蔬、理发、日常生活百货售卖等民生服务经营，经营场所主要集中在有正规房产证明的住宅性质用房。从事上述经营活动的经营者，优先考虑较为困难的北京户籍群众，同时采取招投标方式确定。由此，在无照经营清理工作中做到疏解清退和便民帮困相结合，充分考虑辖区居委会的意见，对便民经营进行审批，打造中关村地区“十五分钟生活圈”。
　　五是探索属地自主管理制度。针对居民的实际需求，对非重点地区、非重点行业，不危害人民群众生命财产安全、不造成环境污染的业态，新《无证无照经营查处办法》第三条规定了两类不属于无证无照经营活动的行为，即“在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无需取得许可的便民劳务活动”。据此，可积极探索在农村地区采取村民自治的方式，对无须办理营业执照的经营户进行管理，具体经营的设立和日常管理，均由村民自治组织负责。

□北京市工商局海淀分局课题组