食品标签瑕疵的认定基准浅析

　　食品监管执法实践中，广大执法人员对食品标签瑕疵的把握与认定存在很多困惑。究竟何为标签瑕疵，判断时应以何作为基准，这些都是值得探讨的问题。
　　食品安全法第一百二十五条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证……”瑕疵一词，出现在第二款规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”
　　为什么说预包装食品标签的“瑕疵”认定一直是个难题呢？一是食品安全法未对瑕疵这个概念给出任何法律定义；二是现行的食品法律法规也未对瑕疵认定基准、把握尺度作出可操作的规定，使得执法者无据可依。汉语词典对瑕疵的释义是“微小的缺点”。既然食品安全法将瑕疵列于第一百二十五条第二款，据以界定“缺点”的应当是前面的条款内容，实质上属于轻微违法；法条接着对违反第一百二十五条第一款但可以容忍的轻微违法作出“不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的限定，就是大家所说“瑕疵免责”的两个法定要件。
　　目前，在规范性文件层面，针对2015版食品安全法对瑕疵认定有明确规定的很少，一个是《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》，将常见的瑕疵情形列出十项；另一个是原国家食品药品监管总局办公厅的《关于千道味鲜烤鱿鱼丝等产品中苹果酸标注有关问题的复函》，对涉及食品添加剂的个案请示予以明确答复。
　　比较而言，判别是否影响食品安全比是否造成误导相对容易一些，因为可以在主客观两方面甄别。如对产品检验或检测，可以确定是否影响食品安全，但对消费者是否造成误导，则更多有赖于主观判别，所以最大的难点在于如何认定是否构成误导。原北京市食药监局在指导上述意见中规定，误导是当事人存在主观故意，且影响消费者的知情权和选择权。显然，这两个认定标准都不是刚性的，认定和裁量的自由度相当大，导致各地执法部门掌握的尺度不一。
　　2009版食品安全法施行以来，基于某些原因，针对食品标签标注事项占了食品举报投诉的大部分，食品安全法修订时各界对这个问题的呼声很高。立法机关考虑到这方面情况，故在2015版食品安全法中增加了标签瑕疵的新概念。
　　机构合并前，原食品监管部门一直付诸努力，试图对瑕疵认定的实操标准予以明确。除原北京市食药监局指导意见以及原国家食药总局关于食品添加剂的个案答复之外，2015年12月的《食品安全法实施条例（征求意见稿）》第十章附则第一百九十五条写到：“食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵，指食品、食品添加剂的标签、说明书在字符间距、字体大小、标点符号、简体繁体、修约间隔等非食品安全标签和说明书实质内容存在不符合规定的情形，不影响食品安全，且不会对消费者的食品安全消费造成误导的情形。”上述意见最终未写入法律的正式文本。显然，这些条款的规定无法覆盖所有的瑕疵情形。
　　按法律规定瑕疵免责的两个要件：一是不影响食品安全，二是不会对消费者造成误导。
　　观察第一个要件，既然法律将上述瑕疵的影响限制在食品安全之外，那么食品标签本身与食品安全究竟有什么样的关系？我国法律这样对食品安全定义：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。国际食品法典委员会对食品安全的定义是：在根据预期用途制作或食用时，食品不会引起消费者伤害的保证。可以看出，在现代工业化生产条件下，食品安全监管最关注的其实是风险，而风险是来自多方面的，标签（说明书）也是风险的来源。举例说明，没有注明是否含糖的食品，对糖尿病患者来说具有风险；将普通奶粉标注为婴幼儿配方奶粉，对婴幼儿来说具有风险。当前有观点认为，食品安全分为所谓“实质”安全和“形式”安全，认为标签仅仅是形式上的问题并不影响食品安全，这种观点忽视了食品安全的核心，因而是错误的。标签（说明书）也会带来风险，它具备影响食品安全的可能性，这个是理论基石，因此瑕疵必须排除对食品安全的影响。
　　观察第二个要件，对误导的判定。误导是由于某种不当的意思表示而使他人产生错误的认知。从市场监管的角度上看，虽然与欺诈一样，误导所指向的对象都是消费者，但我们在这里并不能将误导与民事欺诈等同。消费者权益保护法第五十五条第一款规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失……”可以比较出，欺诈无法免责。欺诈应当符合民事法律规定的若干要件，误导只是使消费者产生错误认知。所以笔者认为，生产经营主体是否存在主观故意，并不是判别误导的条件。瑕疵免责是食品安全法中消保条款的特例。原北京市食药监局在规范性文件中认为，上述误导的影响力在于消费者的知情权以及选择权，笔者赞同这一观点。
　　综上，食品行政机关执法中需要对标签瑕疵认定时，既要准确理解法律条款的含义，也要分析违法及违反食安标准的具体情形，当然更有赖于上级行政机关的执法指引。在此呼吁监管部门适时对食品标签瑕疵认定基准予以统一规定，以改变当前执法对瑕疵免责处置不统一的现象。

□江苏省镇江市市场监管局 王涤非