标定行政执法尺度 提升案件办理质效

　　近期，四川省市场监管局通过对监督抽检不合格食品核查处置及行政执法等工作进行分析梳理发现，证据材料是否完善、裁量尺度是否统一是做好核查处置的两项重要环节，抓好这两个环节才能提升不合格食品核查处置质效，对违法违规行为形成有力震慑。笔者针对2020年以来四川省监督抽检不合格食品核查处置行政执法中遇到的问题，以点带面做了一些具体分析，供参考和商榷。

监督抽检不合格食品核查处置情况
　　2020年，四川省市场监管系统共完成监督抽检不合格食品核查处置任务15700件次，其中作出行政处罚案件13600件；全省市场监管系统产生的食品安全行政处罚案件共有17300件，食品抽检产生的案件占食品安全案件的79%。2021年，全省完成监督抽检不合格食品核查处置任务18800件次，较2020年增长约20%左右。从以上不合格食品核查处置的数据可以看出，抽检不合格食品案件办理不仅量大且难度也大，案件办理的质量直接关系食品安全监管执法的公信力，关系食品安全监管的渗透力，是一个不容小觑的领域。

抽检不合格食品行政执法中的问题剖析
　　通过分析梳理“国抽”系统中近两年四川省不合格食品核查处置行政执法案件办理情况，发现带有共性且应予以关注的重点问题集中在以下7个方面。
　　法律适用问题。对于相同的不合格食品、不合格指标和处置环节，行政处罚中法律适用时处罚依据不同，执行中常常选择性适用罚则较轻的法律及条款。
　　处罚幅度问题。对于相同的不合格食品、不合格指标和处置环节，在货值金额相差不大时，处罚幅度存在差异。
　　并案处罚问题。同一个生产企业检出多批次不合格食品时，应分别处罚还是并案处罚，几批次并案处罚，掌握的尺度缺少一致性。
　　处置时限超期问题。《食品安全抽样检验管理办法》要求，市场监督管理部门应当在90日内完成不合格食品的核查处置工作，需要延长办理期限的，应当书面报请负责核查处置的市场监管部门负责人批准。食品抽检案件的案情较简单，一般情况下90日是可以处理完的，但现阶段仍然受制于一些主客观因素，导致部分核查处置任务超期。
　　涉刑案件移送标准问题。《最高人民法院最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》提出，生产、销售含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的，属于犯罪行为。然而，现有的法律法规及部门规章未具体对“严重超出标准限量”进行划定，造成案件涉刑移送的标准不明确。还有公安部门和市场监管部门对涉刑移送标准在执行层面要求不一，加之受移送环节衔接、移送标准把握等方面的影响，市场监管部门执法人员查处食品抽检不合格案件时存在一定的执法风险。
　　案源立案查处问题。通过分析发现，影响不合格食品报告立案查处率的主要原因：一是抽样前风险预研不够深刻，部分市场监管部门在制定监督抽检计划时，未结合辖区食品生产经营的实际，未对高风险食品的种类、不合格项目、参数提前分析，导致大案要案线索较少。二是抽检要求与办案要素不够一致，抽样人员在现场抽样时，如未认真核对现场抽检样品的批次数量，就造成执法办案人员实际调查的同批次不合格产品与抽样单上注明的数量不一致，案件信息认定不精准。三是案件办理时间不够充裕，如桶装水保质期较短，而检验程序规定出具检验报告的时间往往需要20个工作日，可能导致桶装水不合格检验报告出具的时间刚好靠近保质期，被抽样单位因复检时间不足而对检验程序提出异议，直接影响后续立案查处。四是执法人员对立案标准理解不准确，将本应立案后才不予处罚的案件直接以不予立案处理，无意中埋下了一些行政执法风险。
　　行政执法力量问题。目前，不合格食品核查处置工作时间紧、任务重，而一些基层执法人员数量有限且不稳定，使行政执法力度及办案时效等受到影响。

强化抽检不合格食品行政执法的意见建议
　　根据食品安全监管职责分工，以及推动食品安全“监检联动”工作的总体考量，笔者从解决抽检不合格食品行政执法相关问题入手，提出如下意见建议：
　　坚持制度先行。省级市场监管部门可深入调研思考，对一些普遍性、共同性的问题，出台行政执法的指导性意见，在案情相同情况下优先适用食品安全法，尽可能明晰界定食品安全法、产品质量法及其他法律法规在食品案件查办过程中的适用范围、顺序，以指导基层执法人员操作；制定行政执法裁量办法和基准，保障依法、合规行使行政处罚自由裁量权，统一执法尺度，规范行政执法中的自由裁量行为。
　　加强行刑衔接。省级市场监管部门应加强与公安、检察、法院等部门（机关）的沟通协作，完善协作机制，联合出台加强行刑衔接的指导意见，尽可能统一在执行层面对移送标准的认识，统一操作标准，规范移送行为，提高行刑衔接工作的有效性，从而规避市场监管执法人员执法风险。
　　强化督促指导。加强对基层行政处罚案件办理的监督检查，特别是对一些风险隐患较大、薄弱环节较多、问题易发高发的领域加大精准指导力度；对已立案办理但在法律适用、处罚幅度上有问题的予以纠正。以案件查办为导向，规范食品抽样检验过程：一是制定监督抽检计划时，分析本辖区食品生产经营的特点，研判出高风险的重点食品，明确检验的重点项目和参数，有计划有针对性实施抽样检验。二是把握被抽样单位信息和重要项目等关键信息，从抽样现场着手，要求被抽样单位出示营业执照、与身份证等主体信息一致的证明材料，并由抽样人员和被抽样单位一道对当事人信息、食品进销货量、抽样数、抽样基数等重要项目逐一核实确认。三是规范抽检流程，严格按照食品所标识的贮存方法贮存运输样品，要求被抽样单位对样品的运输过程进行确认，按照规定的时间将样品送达实验室进行检验并出具检验报告。
　　注重能力提升。加大对基层执法人员的培训频次和覆盖面，对基层执法办案中遇到的法律适用、自由裁量、并案处罚等问题，可通过案件抽查评查、以老带新帮扶、典型案例剖析等措施，靠前督导基层做好行政执法工作。
　　优化配强队伍。针对基层行政执法领域“人少事多”的问题，推动监管力量下沉一线，按照“人岗相适”的原则尽可能配备并适当增加基层食品安全监管执法人员数量。

□刘玲君 肖永琦