推进市场监管社会化的基层探索与思考

　　党的十八大以来，中央多次提出建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，实质是实现政府、社会、公民的共治，这已经成为现代社会管理的重要特征。当前，商事制度改革持续推进，市场监管领域不断扩展，监管任务不断加重，广大消费者对市场秩序的要求不断提高，完善多元监管工具，推进市场监管社会化是适应全国统一大市场建设、实现“小政府、大社会”的必然趋势。

新目标和新形势

　　（一）市场监管的新目标
　　市场监管的核心目标是为实现社会资源的有效、合理配置，建立和维护运转协调、结构合理的市场秩序。目前，我国经济社会发展已经步入新时代，市场监管要与改革相适应，还需从监管理念、主体、对象、目标、技术、监管办法、组织形式等方面完成蜕变。
　　（二）市场监管面临的新形势
　　1.从监管体制的角度看。党的二十大报告明确提出了“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”等一系列要求，为我们做好市场监管工作指明了方向。突破传统监管体制、机制，建立“政府主导、行业自律、社会参与、协同共治”的大监管格局尤为重要。
　　2.从监管对象的角度看。截至2024年年底，全国各类经营主体突破1.89亿个，这是创新创业动力不断激发、经营主体活力不断增强的标志，更是新时代改革再深化、踏上新征程的起点。同时，随着经营主体数量的增多，监管任务随之繁重，尤其是在行政村、城乡接合部的食品小作坊、小摊贩的监管难度比较大。此外，在面对平台经济、网络交易新模式出现的新情况时，需要不断完善监管方法、监管程序和监管责任，消除监管盲区。
　　3.从监管风险的角度看。随着监管体制变化带来的风险增加，各级市场监管部门要统筹落实好上级市场监管机关和属地政府的政策目标要求，重点任务和作用发挥不定表现较为明显。2019年年初，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等一系列制度出台，国家把与群众息息相关的民生领域监管纳入公共安全体系。但5G网络、大数据、人工智能等技术日益发展，经济市场失灵风险会显得更加多元分散和难以预测。在问责的压力下，基层承担了大量的监管职责，但监管人员却可能存在没有足够精力以及不能正确认识和防范执法风险的情况。

当前市场监管的总体趋势

　　市场监管一直是社会系统监管问题，只有将政府一般监管、协同监管与体制外社会共治充分融合，才能确保更好提升市场监管综合效益。
　　在国家顶层设计层面，2014年的政府工作报告提出，“推进社会治理创新”“注重法治方式，实行多元主体共同治理”，明确了共同治理内涵，强调构建多元主体合作的治理机制。2019年，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出构建协同监管格局，并从加强政府协同监管、强化经营主体责任、提升行业自治水平、发挥社会监督作用四个方面作出部署。2022年，国务院颁布《“十四五”市场监管现代化规划》，提出构建现代化市场监管体系，全面提高市场综合监管效能。
　　《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》进一步提出，要形成政府监管、平台自律、行业自治、市场监督多元治理新模式。

推进监管社会化适应新监管体系的举措

　　（一）构建多元主体参与格局
　　1.政府部门间协同监管。当前构建的“大市场”监管体系，使市场监管部门由单打独斗向跨部门协同转变逐渐成为趋势。以天津市宁河区为例，围绕京津冀整体定位，既要在绿色通道、放宽登记条件、提供一次性登记便利条件等一体化市场准入环境方面研究出更符合经营主体需求的路径，还要积极谋划市场监管执法协作机制，在各领域建立协调议事机构，为全面协同联动打下监管基础。
　　2.行业企业自我监管。当前，多数食品安全事件中的经营主体并不是不具备相关条件，而是其在实际生产环节中不按照自身具备的技术规范进行生产。这就需要政府将主要角色从直接监管者转变为建构者，通过建构、激发监管活动的制度培育其他社会主体的公民精神、增强主体意识以及提升自我监管的能力。政府以外的其他社会主体不仅要履行“责任”，还要成为“监管主体”。比如外卖平台推出统一封签并要求入驻商家进行餐盒贴封，降低外卖餐饮被破坏的风险。按照这个思路，政府应当做好鼓励和表扬者的角色，借助行业企业自律，统筹社会管理资源，促进行业健康发展。
　　3.社会技术融入监管。市场监管部门在当前强化事中监管过程中，仍然习惯依靠人力物力投入的传统监管模式，在统计报表时，经常强调出动人次，排查企业数量等也说明这一点。过于强化事中监管也有其局限性，政府人力、物力相对于数量庞大的经营主体始终是有限的；同时，在相对专业的领域，监管部门对于企业欺骗行为存在难于察觉的困难。以天津市宁河区为例，无论是开展群众食品安全满意度调查时运用第三方评估，还是利用芦台春酒协会进行假冒伪劣认定，都不难发现社会中介组织在市场监管领域发挥了技术支持作用。特别是在食品安全检测、特种设备安全隐患排查等更为专业领域，引入第三方机构进行监管中的技术辅助排查隐患，能起到事半功倍效果。
　　4.媒体群众自发监管。市场监管领域强化事后监管的手段以事后调查和惩诫为主，监管部门无法获取足够的违法线索，或者无法针对线索开展违法事实调查，仅仅加大惩罚力度的效果非常有限。从大部分曝光的安全事件看，并非监管部门首先发现违法线索，而是由媒体、内部从业者发现线索后，监管部门才事后介入的。国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出，构建协同监管格局，对建立“吹哨人”“内部举报人”等制度作出专门部署，这对探索社会监督员将起到积极作用。
　　（二）丰富分层分级监管手段
　　1.推进审慎包容监管。2019年实施的食品安全法实施条例确立了“双罚制”，不仅处罚违法企业，还将对单位违法情形下的相关责任人给予最高可处以上一年度从本单位取得收入的10倍罚款。法律法规制度的完善及落地说明了良好的市场秩序首先需要通过立法明晰产权，通过司法保护合法权益。同时，也应考虑到逐步分领域推行容错柔性执法、包容审慎监管新模式，完善“免罚清单”机制体系。
　　2.推进行政奖励。充分调动社会力量参与市场监管的积极性，不应仅仅依靠社会大众的公益性，还需有明确的物质激励，促使社会力量长期投入市场监管活动。
　　3.推进行政合同使用。监管部门与各类经营主体之间可以通过缔结行政合同实现软性监管的目标。监管领域运用行政合同不仅可以扩大行政参与、实现行政民主，使监管手段更接近市场、更富有效率，更可以弥补立法不足。比如在日常执法中，与食品经营企业、特种设备使用单位签订承诺书，督促其落实企业主体责任。

□天津市宁河区市场监管局 周津津